地方政府投融資平臺(tái)建設(shè)中存在的問(wèn)題及對(duì)策

地方政府投融資平臺(tái)建設(shè)中存在的問(wèn)題及對(duì)策

湖北省審計(jì)廳派出投資審計(jì)處

近幾年來(lái),地方政府為了拉動(dòng)投資并完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展，在地方財(cái)力有限的情況下，成立了許多以融資為主要經(jīng)營(yíng)目的的公司，包括不同類型的城市建設(shè)投資、城建開(kāi)發(fā)、城建資產(chǎn)公司。這些政府投融資平臺(tái)以國(guó)有土地和政府資產(chǎn)作為抵押，財(cái)政收入作為還款來(lái)源，向銀行貸款獲取建設(shè)資金。目前，政府投融資平臺(tái)在應(yīng)對(duì)金融危機(jī)和擴(kuò)大內(nèi)需方面發(fā)揮了積極作用，但也存在一些不容忽視的問(wèn)題。

一、政府投融資平臺(tái)建設(shè)存在的問(wèn)題（一）發(fā)展定位不明確。地方政府轄內(nèi)往往包括多家投融資平臺(tái)，各個(gè)投融資平臺(tái)承擔(dān)著不同行業(yè)和不同層級(jí)的投融資職能，但有的地方政府未能對(duì)轄內(nèi)投融資平臺(tái)對(duì)外融資進(jìn)行統(tǒng)一的歸口管理；有的地方政府既沒(méi)有對(duì)國(guó)有投資公司的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)和業(yè)務(wù)范圍進(jìn)行確定，也沒(méi)有對(duì)其經(jīng)營(yíng)發(fā)展模式、融資渠道進(jìn)行確定；有的地方政府作為投資出資人對(duì)于平臺(tái)公司的總體負(fù)債規(guī)�？刂圃谝粋�(gè)什么樣的水平并沒(méi)有進(jìn)行系統(tǒng)全面的安排，造成國(guó)有投資公司在實(shí)際運(yùn)作中越位、錯(cuò)位或缺位。同時(shí)，從建設(shè)形式上看，政府投融資平臺(tái)分別隸屬于不同國(guó)有投資公司，但從職能定位上看，國(guó)有投資公司應(yīng)定位于企業(yè)層面，其本質(zhì)規(guī)定是作為政府投資主體，通過(guò)投資和持股等方式為項(xiàng)目提供權(quán)益資本，而在實(shí)際運(yùn)作上難以區(qū)分究竟是政府的一個(gè)職能“部門(mén)”還是完全市場(chǎng)化的主體。（二）舉債規(guī)模過(guò)大。地方政府建融資平臺(tái)的層級(jí)也逐步向下移動(dòng)，由省級(jí)政府向市（地）級(jí)、縣（市）級(jí)移動(dòng)，甚至集鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村也設(shè)立了融資平臺(tái)。據(jù)有關(guān)部門(mén)的統(tǒng)計(jì)，現(xiàn)在有70%的投融資平臺(tái)是集中在區(qū)縣級(jí)。這些投融資公司以興建基建項(xiàng)目為主，向政策性銀行、商業(yè)銀行舉借了大量資金，這些項(xiàng)目由于受各地方政府實(shí)際控制，所以其形成的債務(wù)自然成為了地方財(cái)政的隱形負(fù)債。有些地方“以小財(cái)政撬動(dòng)大城建”，負(fù)債規(guī)模呈10倍甚至20倍增長(zhǎng)，負(fù)債率遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)風(fēng)險(xiǎn)控制警戒范圍。而且，地方政府償債能力很大程度上依賴于地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶動(dòng)財(cái)政收入的增加、土地升值、招商引資、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)。但目前對(duì)一些地區(qū)和城市來(lái)說(shuō)，這些融資項(xiàng)目的相當(dāng)部分是城市和市政建設(shè)，能對(duì)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生多大的直接效應(yīng)很難估計(jì)。一旦發(fā)生償付困難，只能挖東墻補(bǔ)西墻，或者轉(zhuǎn)移給上級(jí)政府。更有甚者，一些地方政府羅列若干項(xiàng)目，依靠投融資平臺(tái)渠道融資，然后再把這些資金全部或部分的轉(zhuǎn)移，用于其它用途，使得地方政府債務(wù)規(guī)模和風(fēng)險(xiǎn)不斷積累。

（三）潛在風(fēng)險(xiǎn)顯現(xiàn)。一是政府債務(wù)管理比較混亂，往往通過(guò)多個(gè)融資平臺(tái)公司從多家銀行獲得信貸，形成“多頭融資、多頭授信”的格局，導(dǎo)致地方政府的總體負(fù)債和財(cái)政擔(dān)保承諾情況錯(cuò)綜復(fù)雜，而無(wú)法準(zhǔn)備評(píng)估。加之存在投資決策失誤、內(nèi)部經(jīng)營(yíng)不善，導(dǎo)致投資項(xiàng)目效益低下，投資回報(bào)和本金回收困難，資金不能及時(shí)有效的循環(huán)，使之面臨財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。二是地方政府為了讓融資平臺(tái)公司能從銀行獲得貸款，就想方設(shè)法向銀行出具各種形式的擔(dān)保，既有地方人大、政府出具的還貸支持性文件，也有地方財(cái)政出具還本付息的承諾函。目前一屆政府的任期是5年，而以政府為背景的平臺(tái)公司向銀行的融資貸款都是中長(zhǎng)期貸款，期限均在3年以上，這部分貸款的還本付息壓力往往不由本屆政府承擔(dān)，在建立長(zhǎng)期有效的償債機(jī)制上，本屆政府因?yàn)闆](méi)有壓力而缺乏動(dòng)力，在沒(méi)有法定的政府負(fù)債額度的約束下，財(cái)政承諾式的償還責(zé)任對(duì)地方政府來(lái)說(shuō)是標(biāo)準(zhǔn)的“軟約束”。財(cái)政收入受到宏觀經(jīng)濟(jì)變化、土地出讓收入等多重因素影響，不確定性較高，同時(shí)財(cái)政收入這個(gè)現(xiàn)金流也在支撐著政府轄內(nèi)多個(gè)領(lǐng)域的資金需求。再就是平臺(tái)公司擬質(zhì)押的土地轉(zhuǎn)讓收益權(quán)等質(zhì)押標(biāo)的沒(méi)有特定化，一旦質(zhì)押標(biāo)的缺失，平臺(tái)公司不能按期還款，銀行貸款將出現(xiàn)擔(dān)保“真空”，這樣潛藏著金融風(fēng)險(xiǎn)。三是投融資平臺(tái)以國(guó)有土地和政府資產(chǎn)作為抵押，有的還把所有行政事業(yè)單位的存量國(guó)有資產(chǎn)清理打捆并入平臺(tái)公司作為重新向銀行融資的抵押擔(dān)保物，國(guó)有土地出讓和政府資產(chǎn)處置受?chē)?guó)家宏觀調(diào)控措施影響很大，這些資產(chǎn)面臨減值的風(fēng)險(xiǎn)。

（四）法規(guī)和監(jiān)管機(jī)制不完善。一是從現(xiàn)有的《預(yù)算法》角度看，地方政府被禁止進(jìn)行赤字預(yù)算和舉借債務(wù)，但地方政府以投融資平臺(tái)等各種名義規(guī)避《預(yù)算法》的約束，卻沒(méi)有相應(yīng)的管理制度和管理細(xì)則。二是地方投融資公司既充當(dāng)所投資公司的股東又是國(guó)有資本的經(jīng)營(yíng)者；在委托代理鏈條中既是與政府之間的“行政型的委托代理”關(guān)系的代理人，又是與其投資公司之間的市場(chǎng)契約型的委托代理關(guān)系的委托人，在追求市場(chǎng)化運(yùn)作的同時(shí)卻處處受政府意圖的制約，在追求自身經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)卻還要承擔(dān)政府的社會(huì)職能，很難建立起真正的政企分開(kāi)、產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、管理科學(xué)的現(xiàn)代企業(yè)制度。三是各級(jí)地方政府絕大部分舉債安排的收支沒(méi)有納入預(yù)算管理，缺少預(yù)算審核、政府采購(gòu)、投資評(píng)估、審計(jì)監(jiān)督等基本約束。同時(shí)，責(zé)任追究機(jī)制仍不健全，下級(jí)的債務(wù)不可避免地成為上級(jí)的或有債務(wù)，上級(jí)往往成為下級(jí)的債務(wù)的“兜底者”即最后承擔(dān)者。二、改進(jìn)和完善政府投融資平臺(tái)建設(shè)的幾點(diǎn)建議

（一）建立統(tǒng)一的新型投融資平臺(tái)。一方面，在全面清理現(xiàn)有的地方政府投融資平臺(tái)，防止平臺(tái)數(shù)量盲目增加的基礎(chǔ)上，建立統(tǒng)一的新型投融資平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)政府建設(shè)職能在投融資平臺(tái)的基礎(chǔ)上進(jìn)行整合，使投資、融資、項(xiàng)目規(guī)劃和管理、項(xiàng)目維護(hù)、監(jiān)管這些職權(quán)在統(tǒng)一的政府投融資體制機(jī)制下協(xié)調(diào)運(yùn)行，從體制和機(jī)制上來(lái)保證“借得來(lái)”、“用得好”、“還得起”。另一方面，推動(dòng)地方政府投融資平臺(tái)的融資行為市場(chǎng)化。新型投融資平臺(tái)又作為國(guó)有公司及國(guó)有資產(chǎn)的管理平臺(tái)，通過(guò)對(duì)現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)和經(jīng)營(yíng)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，逐步培育成為以經(jīng)營(yíng)實(shí)業(yè)投資和經(jīng)營(yíng)企業(yè)為主業(yè)，以獲取最大經(jīng)濟(jì)效益為目標(biāo)，以投資高技術(shù)含量、可持續(xù)發(fā)展的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和優(yōu)勢(shì)行業(yè)為依托，利用產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)或資本市場(chǎng)，在吸收多元化投資的基礎(chǔ)上，形成面向國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)開(kāi)展全方位、多角度投資經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的國(guó)有投資控股集團(tuán)公司，推進(jìn)優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)向優(yōu)勢(shì)企業(yè)集中、向價(jià)值鏈的高端集中、向產(chǎn)業(yè)鏈的關(guān)鍵環(huán)節(jié)延伸，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)布局調(diào)整和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的目標(biāo)。（二）完善法人治理結(jié)構(gòu)。由于國(guó)有投資公司是國(guó)有產(chǎn)權(quán)委托代理由行政委托代理制轉(zhuǎn)化為企業(yè)性委托代理制的載體，政府和國(guó)有投資公司之間以契約為基礎(chǔ)的委托代理關(guān)系。因此，國(guó)有投資公司需要建立法人治理機(jī)構(gòu)，來(lái)規(guī)范各級(jí)政府和國(guó)有投資公司之間的關(guān)系。政府也需要通過(guò)法人治理結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)，來(lái)激勵(lì)和約束國(guó)有投資公司的行為，以保證對(duì)授權(quán)經(jīng)營(yíng)國(guó)有資產(chǎn)的保值增值。在建立有效的法人治理結(jié)構(gòu)中，需要對(duì)現(xiàn)有的法人治理結(jié)構(gòu)模式進(jìn)行創(chuàng)新，提出國(guó)有投資公司法人治理結(jié)構(gòu)的五層體系：第一層是首席執(zhí)行官（CEO）為核心的經(jīng)營(yíng)管理層。CEO作為公司的法人代表，具有與總經(jīng)理不同的職責(zé)權(quán)力。CEO的權(quán)利中40%50%是董事長(zhǎng)的權(quán)利，高于總經(jīng)理的權(quán)利。國(guó)有投資公司不設(shè)董事會(huì)，由CEO行使一般治理結(jié)構(gòu)中董事會(huì)的部分權(quán)利，董事會(huì)的其他權(quán)利由國(guó)資委代政府行使。CEO向國(guó)資委報(bào)告工作。第二層是以監(jiān)事會(huì)和內(nèi)部員工為核心的監(jiān)督層。第三層是以審計(jì)、財(cái)政等政府部門(mén)為核心的評(píng)估層。第四層是設(shè)立專家咨詢委員會(huì)等一些決策參謀機(jī)構(gòu)，促進(jìn)法人治理結(jié)構(gòu)的有效運(yùn)行。第五層是完善和嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)法律，為法人治理結(jié)構(gòu)的有效和規(guī)范運(yùn)行創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。（三）推進(jìn)機(jī)制制度建設(shè)。一是建立決策機(jī)制。包括決策程序,決策執(zhí)行,

決策效果等。二是建立風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制。建立完善地方債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)體系應(yīng)該包括：地方財(cái)政的收支指標(biāo)，包括地方財(cái)政占GDP的比重、地方財(cái)政收支增長(zhǎng)彈性、地方財(cái)政自給率、法定支出的滿足程度、財(cái)政赤字情況；債務(wù)指標(biāo)，包括地方債務(wù)負(fù)擔(dān)率、債務(wù)依存度、地方政府償債能力、地方政府或有負(fù)債規(guī)模等；地方政府持有資產(chǎn)狀況；預(yù)計(jì)最低、最高借款需求。同時(shí)，建立政府擔(dān)保項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度和償債準(zhǔn)備金制度。三是建立信息披露制度。政府在每年對(duì)人大的報(bào)告中，要對(duì)包括預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外資金的收支情況，對(duì)外的各種直接融資、間接融資情況以及還本付息和授權(quán)執(zhí)行情況進(jìn)行說(shuō)明，接受人大的監(jiān)督。所有政府債務(wù)的信息都應(yīng)該定期向社會(huì)公布，以加強(qiáng)社會(huì)對(duì)政府債務(wù)管理的監(jiān)督。同時(shí)，也為銀行評(píng)估政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)率及償債能力，控制地方政府融資平臺(tái)過(guò)度融資創(chuàng)造基礎(chǔ)條件。四是建立績(jī)效評(píng)價(jià)制度。為保證政府投融資活動(dòng)達(dá)到預(yù)期目的,

建立對(duì)政府投融資的定性和定量的平臺(tái)綜合績(jī)效考核評(píng)價(jià)體系。五是建立年度審計(jì)制度。加強(qiáng)政府投融資項(xiàng)目審計(jì)，切實(shí)防范政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),確保做到“舉債有度、用債有效、還債有信、管理有力”。六是建立過(guò)失責(zé)任追究制度。對(duì)因決策失誤、經(jīng)營(yíng)管理不善而造成重大損失浪費(fèi)的責(zé)任人,給予責(zé)任追究。

（四）切實(shí)加強(qiáng)內(nèi)部管理。要加強(qiáng)全面預(yù)算管理，年初要編制年度投融資預(yù)算，明確投融資項(xiàng)目、規(guī)模、方式、期限、成本、還貸計(jì)劃和來(lái)源，年終

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地方政府投融資存在的問(wèn)題及對(duì)策

這些年來(lái)，我國(guó)地方政府的投融資平臺(tái)左抵御國(guó)際金融風(fēng)暴方面取得了較大的功效，而當(dāng)前我國(guó)還沒(méi)有一套完善的地方政府投融資平臺(tái)的建設(shè)規(guī)范，其運(yùn)作機(jī)制和投融資風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制也不夠完善，使得我國(guó)地方政府投融資出現(xiàn)這樣或那樣的問(wèn)題，進(jìn)而給地方政府帶來(lái)極大的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。由此可見(jiàn)，就地方政府投融資問(wèn)題及對(duì)策進(jìn)行探討具有十分重要的意義，現(xiàn)做出以下幾點(diǎn)探討。一、存在問(wèn)題

1.地方政府投融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不斷擴(kuò)大

當(dāng)前，我國(guó)地方政府投融資平臺(tái)在融資方面的透明性和公開(kāi)性還較為缺乏，地方政府和資金通常是借助多個(gè)融資平臺(tái)向多家銀行借貸所得，對(duì)于債務(wù)的管理又分在不同的部門(mén)，導(dǎo)致地方政府對(duì)不同層次的政府投融資平臺(tái)債務(wù)和擔(dān)保情況了解不透徹、不清楚，最終不斷擴(kuò)大地方政府投融資平臺(tái)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。這是由于地方政府融資平臺(tái)的投融資項(xiàng)目大都是基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，具有投資大、回收期長(zhǎng)且收益見(jiàn)效甚微，如果投融資平臺(tái)難于償還銀行的貸款，就會(huì)成為地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)，一旦地方政府的債務(wù)償還能力不足時(shí)，要么將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給銀行；要么由中央財(cái)政償還地方政府的債務(wù)。2.投融資風(fēng)險(xiǎn)主要集中在金融機(jī)構(gòu)

雖然地方政府的投融資平臺(tái)能通過(guò)發(fā)行中期票據(jù)和企業(yè)債券的方式，從而拓寬中央政府以項(xiàng)目配套資金的融資渠道，而就實(shí)際而言，很多地方政府的財(cái)務(wù)狀況不好，具有較高的資產(chǎn)負(fù)債率，難以具備

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