當前基層檢察機關檢務督察工作存在的問題及對策研究

當前基層檢察機關檢務督察工作存在的問題及對策研究

檢務督察是強化檢察機關內部監(jiān)督的一種有效方式，是促進檢察隊伍清正廉潔的重要推手，從這幾年檢務督察的運行情況看，雖然通過檢務督察肅清了檢察隊伍的一些不良因素，取得了一定的成績，但在實踐中檢務督察工作也還存在一些問題，制約著檢務督察職能作用的充分發(fā)揮。筆者僅結合所在基層檢察院的工作實際，對檢務督察工作存在的問題進行深入分析，對如何充分發(fā)揮檢務督察職能作用談些淺顯的看法，以此促進當前檢務督察工作的開展，保障檢察隊伍的清正廉潔，提升檢察機關的形象。

一、當前基層檢察機關檢務督察工作存在的問題

（一）檢務督察機構不專。從筆者所在的基層檢察院看，檢務督察工作由紀檢組牽頭，監(jiān)察室負責具體日常工作，并沒有設立專門的檢務督察室，也沒有專門的工作人員進行專職的檢務督察工作，容易造成檢務督察工作開展不力的局面。

（二）檢務督察方式不新。從近幾年開展的檢務督察工作看，督察的方式大多數(shù)是聽取匯報，查看資料的方式，專項督察占據(jù)主要地位，并且督察的內容在督察前已以電話或文件的方式告知被督察對象，督察的內容都是被督察對象精心準備過的，不易或根本看不出被督察對象存在的問題。

（三）檢務督察內容不細。從《最高人民檢察院檢務督察工作暫行規(guī)定》看，目前的檢務督察內容涵蓋了檢察業(yè)務、內部監(jiān)督和隊伍管理等方面，但是內容比較籠統(tǒng)，沒有細化，不明確，可操作性不強。并且比較側重于辦案安全、車輛安全等方面的督察，綜合性督察較少。

（四）檢務督察效果不佳。從近幾年檢務督察工作的開展情況看，督察發(fā)現(xiàn)了一些問題，并進行了督察通報，要求被督察對象進行了相應整改，但從檢察隊伍的現(xiàn)狀看，督察的效果不是很好，督察整改后的問題仍反復出現(xiàn)，主要表現(xiàn)在對整改的后續(xù)督察沒跟上，導致檢察隊伍仍會出現(xiàn)一些違法違紀辦案、違反警用車輛管理等常見現(xiàn)象。這說明檢務督察的監(jiān)督職能沒有充分發(fā)揮。

二、當前基層檢察機關檢務督察工作存在問題的原因

（一）對檢務督察工作的重要性認識不夠。基層檢察機關大多數(shù)都非常重視業(yè)務工作，對綜合性工作重視不夠，只把檢務督察工作作為一項常規(guī)性的工作來抓，沒有意識到檢務督察工作對加強檢察隊伍建設、促進公正廉潔執(zhí)法的重要性，導致對檢務督察工作重視不夠，經(jīng)費投入、機構設置和人員配備不足，制約了檢務督察工作的開展。

（二）檢務督察工作人員創(chuàng)新不夠。由于基層檢察機關的檢務督察人員大多數(shù)是由紀檢組長、監(jiān)察室工作人員和其他科室人員組成，沒有專門的檢務督察機構和專職的檢務督察人員，而從事檢務督察工作的人員除了檢務督察工作外，還有自己的本職工作，沒有更多的精力對檢務督察工作進行創(chuàng)新，對檢務督察內容亦不能結合自身實際進行細化和考核，致使檢務督察工作仍原地踏步，督察方式、內容已跟不上新時期檢察工作的前進步伐。（三）檢務督察工作易受人情制約。檢務督察除了高檢、省、市檢察院的專項督察外，還是以基層檢察院自我督察為主，但都是一個檢察院的同事，不可能做到事事完全按檢務督察工作要求來辦，對一些不涉及原則性的問題也可能是靈活處理了，所以開展檢務督察工作有時抹不開情面，存在走過場的情況，影響了檢務督察職能作用的充分發(fā)揮。

三、當前基層檢察機關檢務督察工作存在問題的對策（一）注重檢務督察，發(fā)揮檢務督察工作的重要性。

一是基層檢察機關的領導要充分重視檢務督察工作，要把檢務督察工作與檢察業(yè)務工作同安排、同部署，要以檢務督察工作為抓手，促進檢察業(yè)務工作的開展，保障檢察隊伍的建設。二是檢務督察工作人員要充分認識到檢務督察工作不是整人害人而是促進檢察隊伍的清正廉潔，是加強檢察機關內部監(jiān)督的一種較有力的方式，要樹立不怕得罪人、敢于逗硬的職業(yè)理念，不折不扣地把檢務督察工作落實到位。三是被督察對象要意識到檢務督察工作既是一種內部監(jiān)督方式，也是一種自我保護機制，促使我們不犯錯、少違規(guī)或遠離違法犯罪，扭轉認識誤區(qū)，消除抵觸情緒，積極配合檢務督察工作的開展。

（二）加大投入力度，保障檢務督察工作的開展。

一是設置專門機構。加強檢務督察工作的首要之重，應是設置專門的檢務督察機構，配備專職的檢務督察人員，保證各項檢務督察工作能落實到位。設置專門的檢務督察機構，既可避免檢務督察工作由紀檢監(jiān)察干部兼職的現(xiàn)象，又可解決兼職檢務督察干部心有余而力不足的問題，使檢務督察干部有足夠的時間和精力對檢務督察工作進行調研和創(chuàng)新，促進檢務督察工作機制的完善，推動檢務督察工作的開展，充分發(fā)揮檢務督察的職能作用，促進檢察隊伍公正廉潔執(zhí)法。二是加大經(jīng)費投入。要加大對檢務督察工作的物質保障，為檢務督察部門配備必要的督察設施，如車輛、照相機、攝像機、計算機、酒精測試儀、GPS定位系統(tǒng)等，并在經(jīng)費上進行一定的傾斜，把檢務督察經(jīng)費納入檢察機關年初經(jīng)費預算，使檢務督察工作得以順利開展。

（三）完善督察機制，促進檢務督察工作的規(guī)范化。

一是建立上下一體化、左右聯(lián)動的檢務督察機制。針對目前檢務督察工作多受制于人情事故的具體問題，對現(xiàn)行的檢務督察方式應進行完善。可借鑒檢察機關自偵案件偵查一體化的模式，以省、市檢察機關為中心，從各個檢察院選擇1至2名政治素質過硬、業(yè)務水平高的同志，建立檢務督察人員數(shù)據(jù)庫，每次開展檢務督察工作時從數(shù)據(jù)庫里進行隨機抽取，組成專項督察組開展督察，也可以省檢察院為中心，進行異地交叉突擊督察，可有效避免檢務督察工作抹不開情面的問題，亦可督察出檢察機關真實存在的問題，切實強化內部監(jiān)督。二是形成黨內監(jiān)督和檢務督察監(jiān)督的內部監(jiān)督整體合力。要將黨風廉政建設、紀檢監(jiān)察工作與檢務督察工作相結合，形成黨內監(jiān)督、紀檢監(jiān)察監(jiān)督與檢務督察監(jiān)督的合力，建立一套縱橫交錯、全方位覆蓋的內部監(jiān)督網(wǎng)絡，使檢務督察工作走上規(guī)范化發(fā)展的道路。三是細化檢務督察內容。各個檢察院要結合自身工作實際，針對自身存在的問題，進一步細化檢務督察內容，進一步將辦案安全防范、同步錄音錄像、警用車輛管理使用、接待群眾來信來訪、公訴人出庭情況及不捕不訴案件等督察內容具體化，堅持做到檢察業(yè)務重點督察與檢風檢紀常規(guī)督察相結合、明察與暗訪相結合、上級機關專項督察與本級檢察機關日常督察相結合，使檢務督察成為一種常規(guī)性的工作機制，防患于未然，杜絕檢察隊伍出現(xiàn)問題。

（四）強化整改結果，確保檢務督察工作的效果。

一是加強對整改結果的督察。要在進行檢務督察通報的基礎上，對整改結果進行督察，看整改是否到位、措施是否有效、責任是否追究等，保證督察取得明顯成效。二是充分運用督察結果。要將檢務督察結果與年終目標考核、干部選拔任用機制掛鉤，嚴格考核，獎優(yōu)罰劣，使廣大檢察干警切實從自身利益角度出發(fā)對檢務督察工作引起足夠重視，自覺遵守各項規(guī)章制度，認真執(zhí)行各項紀律規(guī)定，推動檢務督察工作向前發(fā)展。

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當前上級檢察機關抓基層建設存在問題及完善

[內容摘要]

《人民檢察院基層建設綱要》施行以來，基層檢察機關整體發(fā)展和建設有了明確的標準，使基層院規(guī)范化建設和面貌有了很大改善。但是，在檢察機關系統(tǒng)內還沒有形成有力高效的領導管理體系，特別是上級檢察機關對基層檢察院的全面領導管理上，尚存在很多薄弱環(huán)節(jié)，對基層院發(fā)展建設影響較大。因此，必須使“上級檢察機關領導下級檢察機關”落到實處，并體現(xiàn)在各個層面，才能使《綱要》的要求在基層得到更好的落實。[關鍵詞]檢察機關上級領導下級存在問題完善建議

基層檢察院是檢察事業(yè)發(fā)展的基礎，為了使基層檢察院建設步入經(jīng)�；�、制度化、規(guī)范化的軌道，最高人民檢察院在總結基礎上，根據(jù)“三個代表”重要思想的要求和新形勢任務要求，制定了《人民檢察院基層建設綱要》，為基層檢察院建設指明了方向，上級檢察機關作為基層檢察院的領導機關，對基層檢察院的建設有義不容辭的管理責任和義務。當前上級檢察機關在抓基層建設中是否盡職、盡善盡美呢？經(jīng)過調查分析，我們認為尚存在以下幾方面問題。

一、在加強領導班子建設方面

按照《人民檢察院基層建設綱要的要求》，基層檢察院應大力優(yōu)化領導班子結構，加強對年輕干部和后備干部的選拔、培養(yǎng)和使用，重點選好配強基層檢察長，優(yōu)化基層領導班子的年齡、知識和專業(yè)結構，提高宏觀決策能力、組織協(xié)調能力、知人善任能力和處理突發(fā)復雜事件的應變能力，這就要求上級檢察機關在加強基層檢察院領導班子的領導力度的同時，做好對基層檢察院年輕干部和后備干部的選拔和培養(yǎng)工作。而上級檢察機關在這方面存在管理欠缺，沒有長遠計劃和措施。一方面，上級檢察機關不注重強化對基層檢察院領導班子的考核。創(chuàng)一流業(yè)績、帶一流隊伍，關鍵是要有一個堅強有力的領導班子。然而，基層檢察院的領導班子管理以地方黨委為主，上級檢察機關處于協(xié)管地位，這種管理模式使上級檢察機關管理基層檢察院領導班子工作處于被動狀態(tài)，上級檢察機關缺乏地方黨委組織部門的配合，在一些問題上得不到地方黨委組織部門的認可和支持，同時把工作考核僅限于報表和數(shù)據(jù)，不進行多方面考核，存在“等”、“靠”思想，出現(xiàn)問題后便怨天憂人，沒有形成與地方黨委組織部門聯(lián)系緊密、互相配合、共同抓好基層檢察院領導班子建設的局面。針對這種情況，上級檢察機關應當首先做到把基層檢察院領導班子建設納入重要議程，做好定期考核工作，基層檢察院的領導干部的任免、調整均應由上級檢察機關黨組集體討論決定，同時定期分析基層檢察院班子情況，針對存在的問題，采取有力措施加以解決。另一方面，忽視基層檢察院年輕干部和后備干部的選拔和培訓，具體表現(xiàn)在沒有培養(yǎng)計劃和選拔標準�；鶎訖z察院應做好后備干部的推薦工作，上級檢察機關應組織好對后備干部的培訓工作，因為這些年輕的后備干部就是未來基層檢察院領導班子成員或檢察長。對這些年輕的后備干部，上級檢察機關可以采取各種形式進行培養(yǎng)，如參加專門的業(yè)務培訓班學習，選送黨校深造，采用輪崗交流，實行上掛下派，借調到上級檢察機關鍛煉等方式。同時在后備干部選拔人數(shù)上可采用按照基層檢察院總人數(shù)的百分比進行，并將選拔的后備干部予以公示，讓他們接受群眾的監(jiān)督，也激勵他們不斷加強自身的修養(yǎng)，做到“自重、自省、自警、自勵”。二、在加強檢察隊伍建設方面

首先，干警培訓方面，上級檢察機關對基層檢察院的領導主要是“業(yè)務方面”的領導，“業(yè)務方面”應該先做好干警的培訓工作，培訓工作應是多方面、多形式的，而上級檢察機關在這方面做的難盡人意。以某區(qū)檢察院為例，多年來，132名干警除幾名領導班子成員參加省院組織的業(yè)務培訓，其它干警只能通過�？啤⒈究茖W習和從工作實踐中的學習，來提高自身的業(yè)務水平，這些學習往往是單方面的，法律本科、�？频膶W習只限于書本，而工作實踐的學習又過于單一，理論和實踐總是相互脫節(jié)，這反映在查辦疑難案件時對案件吃不準、辦不好，在辦案程序上不規(guī)范、不合法，而案件的質量是檢察機關的生命線，是檢察機關維護公平正義的體現(xiàn)，檢察官的素質是檢察機關強化法律監(jiān)督的基礎。上級檢察機關應當制定一套長期的行之有效的培訓計劃，認認真真地做好基層檢察院廣大干警的培訓工作，一是制定法定的培訓程序，如在檢察官晉升等級時必須進行相關的業(yè)務培訓才能晉升。二是根據(jù)各部門工作特點，組織專題的知識培訓，如反貪污賄賂偵查部門組織偵查方法、偵查謀略的培訓；公訴部門組織法庭辯論技巧的培訓等等。注重培訓內容的實戰(zhàn)性，抓住基層檢察院工作的特點，及時發(fā)現(xiàn)基層檢察院在工作中遇到的困難，有針對性地不定期地組織相關培訓，如去年在全國打擊“法輪功邪教組織”活動中，上級檢察機關可以組織相關的專業(yè)知識培訓，使得檢察機關能在這項活動中履行檢察職能，為國家的發(fā)展保駕護航。

其次，在業(yè)務指導方面，基層檢察院各項檢察業(yè)務工作開展的如何，除了自身的管理以外，還有在于上級檢察機關的領導指揮如何，各對口業(yè)務部門抓的如何，上級檢察機關在這方面的領導管理現(xiàn)在僅限于看基層檢察院每月的報表，年終聽聽匯報，而沒有深入到基層檢察院去，從嚴格意義上講談不上領導和管理，而僅僅是起到上傳下達的作用。由于沒有抓住領導和管理權，這方面的不足在基層檢察院的反映是：以自偵部門為例，反貪污賄賂部門近幾年來查辦的案件僅限于貪污、賄賂、挪用公款等違法犯罪案件，而涉及私分國有資產(chǎn)，巨額財產(chǎn)來源不明等犯罪案件的偵破卻沒有突破。在當今大量國有企業(yè)破產(chǎn)，國企轉民營的改革過程中有沒有此類犯罪呢？答案應該是肯定的，但為何檢察機關沒有查辦此類犯罪呢？我認為上級檢察機關對此類案件的偵破缺乏理論研究和偵查指導，經(jīng)濟犯罪案件是有其時間區(qū)域和國家政策區(qū)域的特點，提前在理論和偵查方法上做好準備，及時指導基層檢察院開展此類犯罪的專項打擊，保護國有資產(chǎn)不流失，樹立檢察機關反腐倡廉的形象。這樣的問題，在打擊瀆職侵權犯罪活動中也是存在的，這里不再展開討論。再如，對刑事檢察工作的指導方面，上級檢察機關應在基層檢察院樹立理論權威的角色，但現(xiàn)實往往是基層檢察院向上級檢察機關對口部門請示匯報的疑難案件，常常得不到明確的答復和明確的指示。這種情況極大地影響了上級檢察機關在基層檢察院中的領導地位，其產(chǎn)生的根源在于，一是上級檢察機關很少下基層調查了解辦案情況，對基層檢察院遇到的困難不了解；二是受案件管轄范圍的影響，上級檢察機關辦理刑事案件數(shù)量有限、罪名有限，以某區(qū)檢察院為例201*年審查批捕案件669件1185人，審查起訴案件467件697人，遠遠高于上級檢察機關的辦案數(shù)，大量的案件使基層檢察院辦案人員積累了豐富的經(jīng)驗，所提交到上級檢察機關的案件均有相當大的難度；三是沒有組織開展專家咨詢工作，使專業(yè)理論知識無人咨詢指導，使自身理論水平不高。以上四點決定了上級檢察機關在處理基層檢察院請示匯報的疑難案件常常是不能給基層檢察院一個滿意答復，要解決這個問題，我們建議：一是上級院要深入基層指導工作；二是對疑難案件可采用派員支持公訴的辦法；三是成立專家咨詢組；四是加強自身的學習，上級檢察機關應做學習的表率；五是制定請示匯報及案件答復工作規(guī)范。三、在推進管理機制建設方面

管理是一門科學，科學的管理可以達到事半功倍的效果，上級檢察機關在推進基層檢察院管理機制建設方面缺乏創(chuàng)新精神和開拓精神，以基層檢察院收到的上級院文件為例，常常是“通知的通知，計劃的計劃，方案的方案”，上級檢察機關僅僅起到一個傳話的角色沒有根據(jù)本地基層檢察院的實際情況，采取具體問題具體分析并加以具體解決的方法，制定自身特色的管理方法和特色管理。以法警隊建設為例，全國開展的不平衡，管理的模式也不一樣，有的省將法警隊歸口分管自偵工作的檢察長管理，調配使用；有的歸口政治處管理。管理單位不同，產(chǎn)生的管理模式和方法也就不同。如某區(qū)檢察院法警隊成立于201*年5月份，歸口政治處管理，按照高檢院的要求，要推進檢警分開的制度，司法警察應按照《檢察機關司法警察執(zhí)行職務規(guī)則》和《人民檢察院司法警察暫行條例》開展工作，在開展工作中如何合理使用警力，派警出警應有的規(guī)章制度，如何配合各種業(yè)務部門的工作，如何將原來由檢察官辦的相關業(yè)務順利移交到司法警察手中，這一系列的管理規(guī)章制度，上級檢察機關應予以及時的指導，協(xié)助基層檢察院建立起相應的管理體制，同時理順與各部門的關系。四、在人事管理制度方面

首先，由于檢察機關現(xiàn)行的管理體制實行“雙重領導”，即實行檢察系統(tǒng)垂直領導和地方黨委橫向領導相統(tǒng)一的管理體制，這種體制造成基層檢察院該引進的人才進不來，該請出的出不去。其根本原因在于，上級檢察機關對基層檢察院沒有相對獨立的人事使用權，受到地方黨委、政府、組織人事部門影響，同時檢察院為了正常開展工作，也不得不犧牲自己的人事權利，這反映在基層檢察院的人員超編就是最典型的例子。這種管理體制還造成上級檢察機關協(xié)助解決基層檢察院人事問題能力的軟弱，甚至還片面指責基層檢察院工作的不力，使基層檢察院承受巨大的壓力而不被理解，基層檢察院在解決人員超編的問題上，沒有上級檢察機關解決超編問題那樣較寬的出路，可以在省、市級企事業(yè)或機關中進行選擇，基層檢察院人員分流只有一個結果，就是下崗失業(yè)，談不上什么分流，這個問題恰恰是上級檢察機關應當協(xié)助解決的。但是，上級檢察機關往往是片面地甚至機械地處理這一問題，不考慮人員編制定的是否合理，和實際工作的承受能力。

其次，對基層檢察院的干警沒有保護機制。美國心理學家馬斯洛在揭示人的五種基本需要時指出，安全的需要是人們尋求保護自己免受生理和心理侵害的第一類需要。人們都喜歡安全的、有秩序的、可以預測的環(huán)境，要求有穩(wěn)定的職業(yè)，有生活保障等等。而基層檢察院處于檢察機關的最底層，工作風險較大，工作人員缺乏安全感，他們的工作對象主要是國家機關工作人員，有些人知名度高，有些人權大位重，有些人甚至是上級黨政部門領導，由于對檢察人員特別是一線辦案人員缺乏有效的保護機制，有的案子未辦完就被“賦閑、輪崗、交流”，有的干警長期不被重用，有的被調出，還可能會影響檢察人員職級待遇的落實以及干警家屬子女的工作就業(yè)等。為了減少風險，有的抱有“寧可不辦案，不能丟飯碗”、“遇事留一線，以后好見面”的思想，有的明哲保身，息事寧人，這與“強化法律監(jiān)督，維護公平正義”和培養(yǎng)一批大無畏的檢察官的要求形成了強烈的反差。

第三，上級檢察機關在抓基層院建設中缺乏激勵機制。激勵是指激發(fā)人的動機，誘導人的行動，使其發(fā)揮內在的潛力，為實現(xiàn)所追求的目標而努力的過程。在基層檢察院受到職級的限制，由于長期形成的能上不能下的官職階梯，單位的職數(shù)受到嚴格的比例限制，造成相當一部分基層檢察院的中層干部職級較低，與政府部門和上級檢察機關晉升面寬相比，形成了強烈的反差。以某區(qū)檢察院為例，現(xiàn)在在職的34名中層干部中正科級1人，副科級6人，尚有27名中層干部無級別，有的任中層干部已近十年，而同時參加檢察工作位于上級檢察機關的干警早已解決了職級待遇。另外，在檢察官等級任命中也存在相當大的反差，上級檢察機關和基層檢察院同齡人在檢察官的評定及晉升中會有相當大的差距，這樣造成基層檢察院激勵機制單一，缺乏吸引力，一是為數(shù)眾多的人員缺乏自我提升的緊迫感，對有關激勵措施反應平淡，相當一部分人員把落實職級待遇看作是夢想，是退休前后的“一搏”。二是一部分人認為，基層檢察院激勵機制有不均衡性，在部隊當兵，一靶可以打出一個排長來，在行政單位，連續(xù)三年優(yōu)秀可以晉升一級工資；在檢察機關評優(yōu)秀、立二等功僅獲一紙證書和少量獎勵，激勵作用不明顯。以樊城檢察院為例，近幾年來僅一名干警榮獲二等功，有的干警偵破了百余萬的貪污案，卻得不到一點獎勵，由此可見激勵機制是多么乏力。五、在技術裝備方面

基層檢察院的建設、發(fā)展僅僅依靠地方行政部門和上級黨政機關的重視是不夠的，由于各地重視程度不一，加上地方經(jīng)濟條件局限，基層檢察院在人員裝備等各方面大不一樣，存在明顯的東西差距，南北差距，城鄉(xiāng)差距，這與國家法律的要求不相適應，與基層檢察院的任務要求不相適應。多年來，基層檢察院的經(jīng)費一直是依靠地方財政撥一點，上級部門給一點，辦案贓款財政返還點，兄弟單位贊助點，雖然入不敷出，但勉勉強強尚能進行維持，辦案經(jīng)費雖不能滿足需要，卻還有一點。但近兩年全國檢察關嚴格執(zhí)行“收支兩條線”規(guī)定，堅決剎住了占用贓款，亂拉贊助，所有支出完全轉向依靠地方財政撥款，這樣，雖從根本上扭轉了檢察機關的法律監(jiān)督形象，但也不可否認，結果卻使基層檢察院原本不充裕的經(jīng)費更為不足，許多基層檢察院所獲預算經(jīng)費除去人頭工資費用外，余下的連水電、電話、取曖、汽油等費用都不夠，更別提辦案經(jīng)費了。由于經(jīng)費不足，在自偵案件的查辦過程中存在許多突出問題。一是無力到外地取證。其表現(xiàn)為檢察機關接到舉報線索后，認為有查辦的必要，但又須到外地調查取證，考慮到單位承擔不起經(jīng)費，便不敢展開初查；有的案件則只查部分事實，涉及到外地取證的卻申請不到經(jīng)費，久拖不決以撤案了事；有的發(fā)案單位主動提出幫助檢察機關解決辦案經(jīng)費，但怕犯錯誤也不敢要；有的案犯在逃，因無錢追捕而以中止偵查結案。二是無力支付審計鑒定費用。為了解決經(jīng)費困難問題，基層檢察院以案養(yǎng)案，以辦案返還款補辦案經(jīng)費不足的作法普遍存在；經(jīng)費不足的另一方面表現(xiàn)為，基層檢察院交通工具、通訊設備落后，監(jiān)控、保密等技術設備缺乏等，這些嚴重阻礙了對智能化職務犯罪的打擊。以某區(qū)檢察院為例，自1998年以來僅購置力優(yōu)化領導班子結構，加強對年輕干部和后備干部的選拔、培養(yǎng)和使用，重點選好配強基層檢察長，優(yōu)化基層領導班子的年齡、知識和專業(yè)結構，提高宏觀決策能力、組織協(xié)調能力、知人善任能力和處理突發(fā)復雜事件的應變能力，這就要求上級檢察機關在加強基層檢察院領導班子的領導力度的同時，做好對基層檢察院年輕干部和后備干部的選拔和培養(yǎng)工作。而上級檢察機關在這方面存在管理欠缺，沒有長遠計劃和措施。一方面，上級檢察機關不注重強化對基層檢察院領導班子的考核。創(chuàng)一流業(yè)績、帶一流隊伍，關鍵是要有一個堅強有力的領導班子。然而，基層檢察院的領導班子管理以地方黨委為主，上級檢察機關處于協(xié)管地位，這種管理模式使上級檢察機關管理基層檢察院領導班子工作處于被動狀態(tài)，上級檢察機關缺乏地方黨委組織部門的配合，在一些問題上得不到地方黨委組織部門的認可和支持，同時把工作考核僅限于報表和數(shù)據(jù)，不進行多方面考核，存在“等”、“靠”思想，出現(xiàn)問題后便怨天憂人，沒有形成與地方黨委組織部門聯(lián)系緊密、互相配合、共同抓好基層檢察院領導班子建設的局面。針對這種情況，上級檢察機關應當首先做到把基層檢察院領導班子建設納入重要議程，做好定期考核工作，基層檢察院的領導干部的任免、調整均應由上級檢察機關黨組集體討論決定，同時定期分析基層檢察院班子情況，針對存在的問題，采取有力措施加以解決。另一方面，忽視基層檢察院年輕干部和后備干部的選拔和培訓，具體表現(xiàn)在沒有培養(yǎng)計劃和選拔標準�；鶎訖z察院應做好后備干部的推薦工作，上級檢察機關應組織好對后備干部的培訓工作，因為這些年輕的后備干部就是未來基層檢察院領導班子成員或檢察長。對這些年輕的后備干部，上級檢察機關可以采取各種形式進行培養(yǎng)，如參加專門的業(yè)務培訓班學習，選送黨校深造，采用輪崗交流，實行上掛下派，借調到上級檢察機關鍛煉等方式。同時在后備干部選拔人數(shù)上可采用按照基層檢察院總人數(shù)的百分比進行，并將選拔的后備干部予以公示，讓他們接受群眾的監(jiān)督，也激勵他們不斷加強自身的修養(yǎng)，做到“自重、自省、自警、自勵”。二、在加強檢察隊伍建設方面

首先，干警培訓方面，上級檢察機關對基層檢察院的領導主要是“業(yè)務方面”的領導，“業(yè)務方面”應該先做好干警的培訓工作，培訓工作應是多方面、多形式的，而上級檢察機關在這方面做的難盡人意。以某區(qū)檢察院為例，多年來，132名干警除幾名領導班子成員參加省院組織的業(yè)務培訓，其它干警只能通過專科、本科學習和從工作實踐中的學習，來提高自身的業(yè)務水平，這些學習往往是單方面的，法律本科、�？频膶W習只限于書本，而工作實踐的學習又過于單一，理論和實踐總是相互脫節(jié)，這反映在查辦疑難案件時對案件吃不準、辦不好，在辦案程序上不規(guī)范、不合法，而案件的質量是檢察機關的生命線，是檢察機關維護公平正義的體現(xiàn)，檢察官的素質是檢察機關強化法律監(jiān)督的基礎。上級檢察機關應當制定一套長期的行之有效的培訓計劃，認認真真地做好基層檢察院廣大干警的培訓工作，一是制定法定的培訓程序，如在檢察官晉升等級時必須進行相關的業(yè)務培訓才能晉升。二是根據(jù)各部門工作特點，組織專題的知識培訓，如反貪污賄賂偵查部門組織偵查方法、偵查謀略的培訓；公訴部門組織法庭辯論技巧的培訓等等。注重培訓內容的實戰(zhàn)性，抓住基層檢察院工作的特點，及時發(fā)現(xiàn)基層檢察院在工作中遇到的困難，有針對性地不定期地組織相關培訓，如去年在全國打擊“法輪功邪教組織”活動中，上級檢察機關可以組織相關的專業(yè)知識培訓，使得檢察機關能在這項活動中履行檢察職能，為國家的發(fā)展保駕護航。

其次，在業(yè)務指導方面，基層檢察院各項檢察業(yè)務工作開展的如何，除了自身的管理以外，還有在于上級檢察機關的領導指揮如何，各對口業(yè)務部門抓的如何，上級檢察機關在這方面的領導管理現(xiàn)在僅限于看基層檢察院每月的報表，年終聽聽匯報，而沒有深入到基層檢察院去，從嚴格意義上講談不上領導和管理，而僅僅是起到上傳下達的作用。由于沒有抓住領導和管理權，這方面的不足在基層檢察院的反映是：以自偵部門為例，反貪污賄賂部門近幾年來查辦的案件僅限于貪污、賄賂、挪用公款等違法犯罪案件，而涉及私分國有資產(chǎn)，巨額財產(chǎn)來源不明等犯罪案件的偵破卻沒有突破。在當今大量國有企業(yè)破產(chǎn)，國企轉民營的改革過程中有沒有此類犯罪呢？答案應該是肯定的，但為何檢察機關沒有查辦此類犯罪呢？我認為上級檢察機關對此類案件的偵破缺乏理論研究和偵查指導，經(jīng)濟犯罪案件是有其時間區(qū)域和國家政策區(qū)域的特點，提前在理論和偵查方法上做好準備，及時指導基層檢察院開展此類犯罪的專項打擊，保護國有資產(chǎn)不流失，樹立檢察機關反腐倡廉的形象。這樣的問題，在打擊瀆職侵權犯罪活動中也是存在的，這里不再展開討論。再如，對刑事檢察工作的指導方面，上級檢察機關應在基層檢察院樹立理論權威的角色，但現(xiàn)實往往是基層檢察院向上級檢察機關對口部門請示匯報的疑難案件，常常得不到明確的答復和明確的指示。這種情況極大地影響了上級檢察機關在基層檢察院中的領導地位，其產(chǎn)生的根源在于，一是上級檢察機關很少下基層調查了解辦案情況，對基層檢察院遇到的困難不了解；二是受案件管轄范圍的影響，上級檢察機關辦理刑事案件數(shù)量有限、罪名有限，以某區(qū)檢察院為例201*年審查批捕案件669件1185人，審查起訴案件467件697人，遠遠高于上級檢察機關的辦案數(shù)，大量的案件使基層檢察院辦案人員積累了豐富的經(jīng)驗，所提交到上級檢察機關的案件均有相當大的難度；三是沒有組織開展專家咨詢工作，使專業(yè)理論知識無人咨詢指導，使自身理論水平不高。以上四點決定了上級檢察機關在處理基層檢察院請示匯報的疑難案件常常是不能給基層檢察院一個滿意答復，要解決這個問題，我們建議：一是上級院要深入基層指導工作；二是對疑難案件可采用派員支持公訴的辦法；是成立專家咨詢組；四是加強自身的學習，上級檢察機關應做學習的表率；五是制定請示匯報及案件答復工作規(guī)范。三、在推進管理機制建設方面

管理是一門科學，科學的管理可以達到事半功倍的效果，上級檢察機關在推進基層檢察院管理機制建設方面缺乏創(chuàng)新精神和開拓精神，以基層檢察院收到的上級院文件為例，常常是“通知的通知，計劃的計劃，方案的方案”，上級檢察機關僅僅起到一個傳話的角色沒有根據(jù)本地基層檢察院的實際情況，采取具體問題具體分析并加以具體解決的方法，制定自身特色的管理方法和特色管理。以法警隊建設為例，全國開展的不平衡，管理的模式也不一樣，有的省將法警隊歸口分管自偵工作的檢察長管理，調配使用；有的歸口政治處管理。管理單位不同，產(chǎn)生的管理模式和方法也就不同。如某區(qū)檢察院法警隊成立于201*年5月份，歸口政治處管理，按照高檢院的要求，要推進檢警分開的制度，司法警察應按照《檢察機關司法警察執(zhí)行職務規(guī)則》和《人民檢察院司法警察暫行條例》開展工作，在開展工作中如何合理使用警力，派警出警應有的規(guī)章制度，如何配合各種業(yè)務部門的工作，如何將原來由檢察官辦的相關業(yè)務順利移交到司法警察手中，這一系列的管理規(guī)章制度，上級檢察機關應予以及時的指導，協(xié)助基層檢察院建立起相應的管理體制，同時理順與各部門的關系。四、在人事管理制度方面

首先，由于檢察機關現(xiàn)行的管理體制實行“雙重領導”，即實行檢察系統(tǒng)垂直領導和地方黨委橫向領導相統(tǒng)一的管理體制，這種體制造成基層檢察院該引進的人才進不來，該請出的出不去。其根本原因在于，上級檢察機關對基層檢察院沒有相對獨立的人事使用權，受到地方黨委、政府、組織人事部門影響，同時檢察院為了正常開展工作，也不得不犧牲自己的人事權利，這反映在基層檢察院的人員超編就是最典型的例子。這種管理體制還造成上級檢察機關協(xié)助解決基層檢察院人事問題能力的軟弱，甚至還片面指責基層檢察院工作的不力，使基層檢察院承受巨大的壓力而不被理解，基層檢察院在解決人員超編的問題上，沒有上級檢察機關解決超編問題那樣較寬的出路，可以在省、市級企事業(yè)或機關中進行選擇，基層檢察院人員分流只有一個結果，就是下崗失業(yè)，談不上什么分流，這個問題恰恰是上級檢察機關應當協(xié)助解決的。但是，上級檢察機關往往是片面地甚至機械地處理這一問題，不考慮人員編制定的是否合理，和實際工作的承受能力。其次，對基層檢察院的干警沒有保護機制。美國心理學家馬斯洛在揭示人的五種基本需要時指出，安全的需要是人們尋求保護自己免受生理和心理侵害的第一類需要。人們都喜歡安全的、有秩序的、可以預測的環(huán)境，要求有穩(wěn)定的職業(yè)，有生活保障等等。而基層檢察院處于檢察機關的最底層，工作風險較大，工作人員缺乏安全感，他們的工作對象主要是國家機關工作人員，有些人知名度高，有些人權大位重，有些人甚至是上級黨政部門領導，由于對檢察人員特別是一線辦案人員缺乏有效的保護機制，有的案子未辦完就被“賦閑、輪崗、交流”，有的干警長期不被重用，有的被調出，還可能會影響檢察人員職級待遇的落實以及干警家屬子女的工作就業(yè)等。為了減少風險，有的抱有“寧可不辦案，不能丟飯碗”、“遇事留一線，以后好見面”的思想，有的明哲保身，息事寧人，這與“強化法律監(jiān)督，維護公平正義”和培養(yǎng)一批大無畏的檢察官的要求形成了強烈的反差。

第三，上級檢察機關在抓基層院建設中缺乏激勵機制。激勵是指激發(fā)人的動機，誘導人的行動，使其發(fā)揮內在的潛力，為實現(xiàn)所追求的目標而努力的過程。在基層檢察院受到職級的限制，由于長期形成的能上不能下的官職階梯，單位的職數(shù)受到嚴格的比例限制，造成相當一部分基層檢察院的中層干部職級較低，與政府部門和上級檢察機關晉升面寬相比，形成了強烈的反差。以某區(qū)檢察院為例，現(xiàn)在在職的34名中層干部中正科級1人，副科級6人，尚有27名中層干部無級別，有的任中層干部已近十年，而同時參加檢察工作位于上級檢察機關的干警早已解決了職級待遇。另外，在檢察官等級任命中也存在相當大的反差，上級檢察機關和基層檢察院同齡人在檢察官的評定及晉升中會有相當大的差距，這樣造成基層檢察院激勵機制單一，缺乏吸引力，一是為數(shù)眾多的人員缺乏自我提升的緊迫感，對有關激勵措施反應平淡，相當一部分人員把落實職級待遇看作是夢想，是退休前后的“一搏”。二是一部分人認為，基層檢察院激勵機制有不均衡性，在部隊當兵，一靶可以打出一個排長來，在行政單位，連續(xù)三年優(yōu)秀可以晉升一級工資；在檢察機關評優(yōu)秀、立二等功僅獲一紙證書和少量獎勵，激勵作用不明顯。以樊城檢察院為例，近幾年來僅一名干警榮獲二等功，有的干警偵破了百余萬的貪污案，卻得不到一點獎勵，由此可見激勵機制是多么乏力。五、在技術裝備方面

基層檢察院的建設、發(fā)展僅僅依靠地方行政部門和上級黨政機關的重視是不夠的，由于各地重視程度不一，加上地方經(jīng)濟條件局限，基層檢察院在人員裝備等各方面大不一樣，存在明顯的東西差距，南北差距，城鄉(xiāng)差距，這與國家法律的要求不相適應，與基層檢察院的任務要求不相適應。多年來，基層檢察院的經(jīng)費一直是依靠地方財政撥一點，上級部門給一點，辦案贓款財政返還點，兄弟單位贊助點，雖然入不敷出，但勉勉強強尚能進行維持，辦案經(jīng)費雖不能滿足需要，卻還有一點。但近兩年全國檢察關嚴格執(zhí)行“收支兩條線”規(guī)定，堅決剎住了占用贓款，亂拉贊助，所有支出完全轉向依靠地方財政撥款，這樣，雖從根本上扭轉了檢察機關的法律監(jiān)督形象，但也不可否認，結果卻使基層檢察院原本不充裕的經(jīng)費更為不足，許多基層檢察院所獲預算經(jīng)費除去人頭工資費用外，余下的連水電、電話、取曖、汽油等費用都不夠，更別提辦案經(jīng)費了。由于經(jīng)費不足，在自偵案件的查辦過程中存在許多突出問題。一是無力到外地取證。其表現(xiàn)為檢察機關接到舉報線索后，認為有查辦的必要，但又須到外地調查取證，考慮到單位承擔不起經(jīng)費，便不敢展開初查；有的案件則只查部分事實，涉及到外地取證的卻申請不到經(jīng)費，久拖不決以撤案了事；有的發(fā)案單位主動提出幫助檢察機關解決辦案經(jīng)費，但怕犯錯誤也不敢要；有的案犯在逃，因無錢追捕而以中止偵查結案。二是無力支付審計鑒定費用。為了解決經(jīng)費困難問題，基層檢察院以案養(yǎng)案，以辦案返還款補辦案經(jīng)費不足的作法普遍存在；經(jīng)費不足的另一方面表現(xiàn)為，基層檢察院交通工具、通訊設備落后，監(jiān)控、保密等技術設備缺乏等，這些嚴重阻礙了對智能化職務犯罪的打擊。以某區(qū)檢察院為例，自1998年以來僅購置了一部3萬余元的微型面包車，由于車輛緊張，公訴科去看守所提審時，曾有8人坐一輛桑塔納車的情況。針對以上情況，上級檢察機關應統(tǒng)一基層檢察院的技術裝備，并列入發(fā)展規(guī)劃，有步驟、有計劃分批解決基層檢察院的技術裝備，改變基層檢察院技術裝備落后的現(xiàn)狀，統(tǒng)一申請安排專項資金加以解決。

上級檢察機關抓基層院建設是一項政策性、綜合性很強的工作，應該多設身處地地為基層院著想，把基層檢察院建設作為一項重要的工作，把基層檢察院當成是本單位的一個科室來管理建設，只有這樣，才能使基層檢察機關成為我國檢察事業(yè)的一塊堅強的基石。參考文獻：

1、《加強協(xié)管干部力度，強化領導班子建設》，《檢察實踐》，201*年3期；2、《基層檢察干部人事管理中存在的弊端與對策》，《檢察隊伍建設》，201*年8期；3、《當前檢察工作遇到的主要問題綜述》，《檢察實踐》，1999年6期。

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