淺論我國(guó)交通行政管理體制改革

淺論我國(guó)交通行政管理體制改革

[摘要]本文主要闡述現(xiàn)有交通行政管理體制的現(xiàn)狀，及這種體制給交通業(yè)的發(fā)展帶來(lái)的不便，并總結(jié)我國(guó)一些交通體制改革的內(nèi)容，提出自己的幾點(diǎn)看法。[關(guān)鍵詞]交通體制改革管理模式

中國(guó)作為世界上人口和城市最多的國(guó)家，隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，城市建設(shè)的不斷加快，交通建設(shè)也越來(lái)越繁華，相應(yīng)的交通系統(tǒng)也存在越來(lái)越多的問(wèn)題，特別是近年來(lái)隨著轎車大規(guī)模進(jìn)入家庭后，中國(guó)城市交通問(wèn)題日益嚴(yán)峻，已經(jīng)成為許多城市所面臨的難題之一[1]。然而，通過(guò)不斷的實(shí)踐證明，已經(jīng)認(rèn)識(shí)到要改變現(xiàn)有的交通問(wèn)題，決不能把注意力集中于改善交通“硬件”如道路、立交橋、交通附屬設(shè)施及其用地等，而應(yīng)同時(shí)給予交通“軟件”交通規(guī)劃、交通需求管理、交通管理、交通決策及其機(jī)制等給以足夠重視，只有“軟硬”兼施，才有可能找到解決城市交通難題的途徑。

1.中心城市交通行政管理體制的現(xiàn)狀

改革開放以來(lái)，按照建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的總體要求，中心城市不斷推進(jìn)交通行政管理體制改革，積極推行政企分開、政事分開，部分中心城市還初步建立了“城鄉(xiāng)道路運(yùn)輸一體化”或“一城一交”的綜合交通行政管理體制，在一定程度上解決了交通管理部門交叉和職責(zé)關(guān)系不順的問(wèn)題，交通行政管理的職能轉(zhuǎn)變邁出了重要步伐，交通運(yùn)輸?shù)恼�體服務(wù)水平得到明顯提高。目前總體上形成了三種管理模式[2]。

模式一：傳統(tǒng)的多部門交叉管理模式，由交通、城建、市政、城管、公安等部門對(duì)交通運(yùn)輸實(shí)施“多部門交叉”管理，如南京、昆明、福州、南寧、杭州等，共有18個(gè)城市。模式二：城鄉(xiāng)道路運(yùn)輸一體化管理模式，由交通部門對(duì)公路和水路客貨運(yùn)輸、城市公交和市域范圍內(nèi)的道路客運(yùn)進(jìn)行統(tǒng)一管理，如沈陽(yáng)、哈爾濱、烏魯木齊、西寧等，共有8個(gè)城市。

模式三：“一城一交”綜合管理模式，即由交通部門對(duì)交通運(yùn)輸規(guī)劃、道路（城市道路和公路）和水路運(yùn)輸、城市公交、出租汽車的行業(yè)管理，及市域內(nèi)的鐵路、民航等其他交通方式的協(xié)調(diào)等進(jìn)行統(tǒng)一管理，如北京、廣州、重慶、成都、深圳、武漢等，共有10個(gè)城市。

2.我國(guó)現(xiàn)行交通體制的弊端

2.1現(xiàn)有交通執(zhí)法體制需要改進(jìn)問(wèn)題

現(xiàn)行交通行政執(zhí)法體制中,各地方交通主管部門的區(qū)域性“塊”與各執(zhí)法門類垂向的“條”相對(duì)獨(dú)立,在交通行政執(zhí)法中,各行其是,自我封閉,存在著條塊分割現(xiàn)象:一是條與條分隔,“依法”直屬設(shè)立于各級(jí)交通行政部門下的各執(zhí)法機(jī)構(gòu),相互間缺乏有效協(xié)調(diào);二是條于塊分割,盡管是在同一交通系統(tǒng)內(nèi),但多數(shù)執(zhí)法門類都“依法”建立了從中央到地方上下對(duì)應(yīng)的“條”式機(jī)構(gòu),結(jié)果是客觀上強(qiáng)化了各執(zhí)法門類的“條”,加固了多頭分散執(zhí)法體制;三是“塊”與“塊”分割,在全國(guó),交通行政法被各塊“依法”分割而不統(tǒng)一,以及存在地方法規(guī)超前于交通部規(guī)章的局面。這些情況是中央政府的政策能量與效力逐層耗散造成的。在現(xiàn)行的體制當(dāng)中,每一層級(jí)都有其產(chǎn)生正熵的機(jī)制,這就造成中央權(quán)威和中央政策能量逐層遞減。在這一過(guò)程,管理熵會(huì)逐漸增加,管理效率會(huì)遞減。執(zhí)法體制的膨脹、老化,必然會(huì)使體制內(nèi)部結(jié)構(gòu)性磨擦系數(shù)加大,從而產(chǎn)生內(nèi)耗、能量衰退,反應(yīng)能力減弱[3]。

2.2我國(guó)現(xiàn)行公路養(yǎng)護(hù)管理體制的弊端

目前我國(guó)公路養(yǎng)護(hù)管理是集建、養(yǎng)、管、征為一體，公路管理部門既行使部分政府管理職能，又承擔(dān)公路養(yǎng)護(hù)具體作業(yè)，同時(shí)還負(fù)責(zé)對(duì)養(yǎng)護(hù)工作進(jìn)行監(jiān)督和檢查，這種體制在很大程度上還是一種計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，它已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的逐步深入和公路交通事業(yè)的迅速發(fā)展，它的弊端也表現(xiàn)得越來(lái)越明顯，目前這些弊端主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：維持計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式，事企不分，管養(yǎng)不分，不適合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求；養(yǎng)護(hù)隊(duì)伍機(jī)構(gòu)臃腫，人員素質(zhì)低，難以適應(yīng)公路發(fā)展的新形勢(shì)；管理方式陳舊，效益低下；養(yǎng)護(hù)機(jī)械化程度低，養(yǎng)護(hù)技術(shù)水平低；養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重短缺，公路超期服役現(xiàn)象相當(dāng)普遍[4]。

2.3道路交通管理體制的弊端

現(xiàn)行的運(yùn)輸管理政策不適應(yīng),交通運(yùn)輸行業(yè)的安全生產(chǎn)管理弱化。隨著廣大農(nóng)民、個(gè)體加入道路交通運(yùn)輸業(yè),道路交通運(yùn)輸?shù)慕M織形式發(fā)生根本變化。專業(yè)運(yùn)輸企業(yè)逐漸萎縮和轉(zhuǎn)型,實(shí)行承包經(jīng)營(yíng)使企業(yè)內(nèi)部安全管理名存實(shí)亡個(gè)體運(yùn)輸已占據(jù)了運(yùn)輸主要市場(chǎng),但個(gè)體運(yùn)輸一直沒(méi)有納入交通運(yùn)輸主管部門安全生產(chǎn)行業(yè)管理的范圍,缺乏有效的管理,成為交通事故多發(fā)群體[5]。

2．4交通安全管理體制弊端

中國(guó)目前的道路交通安全狀況不容樂(lè)觀。1999年全國(guó)公安交通警察部門共受理道路交通事故412860起,造成83529人死亡,286080人受傷,直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)212401萬(wàn)元,萬(wàn)車死亡率為1515。交通事故死亡人數(shù)列世界第一位,萬(wàn)車死亡率接近于發(fā)達(dá)國(guó)家的10倍。現(xiàn)行的道路交通安全管理體制存在以下根本性的問(wèn)題：道路交通安全概念不清，不能形成全國(guó)統(tǒng)一的道路交通安全法規(guī)體，在行使職能過(guò)程中存在部門利益驅(qū)動(dòng)[6]。

3.交通行政管理體制改革

3.1港口行政管理體制改革

當(dāng)今港口行政體制需要進(jìn)一步深化改革,以解決港口面臨諸多問(wèn)題。一是從全國(guó)港口來(lái)看,港口行政管理部門編制名稱、機(jī)構(gòu)設(shè)置、隸屬關(guān)系、行政規(guī)格、編制員額、管理職權(quán)等不統(tǒng)一、不規(guī)范,五花八門。二是《港口法》明確港口公共基礎(chǔ)設(shè)施,建設(shè)和維護(hù)、工程質(zhì)量監(jiān)督、規(guī)費(fèi)征收等屬港口行政管理職能,但由于《港口法》相關(guān)配套規(guī)章滯后,故港口行政部門執(zhí)行《港口法》難以適從,港口行政部門管理職責(zé)在很大程度上取決于當(dāng)?shù)卣�府政策支持。有許多港口在操作《港口法》過(guò)程中遇到港口規(guī)費(fèi)征收難度大,港口建設(shè)費(fèi)分配不合理等問(wèn)題。三是港口規(guī)劃、岸線和陸域、水域使用審批時(shí)過(guò)長(zhǎng),往往港口行政服務(wù)步在經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展之后,造成一些港口工程項(xiàng)目未經(jīng)審批就已開工,竣工不經(jīng)驗(yàn)收就先投產(chǎn)試生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)。港口行政管理部門看在眼里,但又缺乏管理權(quán)限,在港口管理上顯得乏力,根本問(wèn)題在于港口管理體制。

港口體制改革完善,應(yīng)著力建設(shè)服務(wù)型政府港口部門當(dāng)今,改革港口行政管理體制，有以下方式。一是要按照《港口法》理順港口行政管理部門稱謂。統(tǒng)一稱謂是一個(gè)行業(yè)規(guī)范化的要求,也是管理規(guī)范的重要標(biāo)志。二是要按照《港口法》盡快理順港口行政管理部門編制統(tǒng)一。改革完善港口行政管理體制、管理機(jī)制不是為了趕時(shí)髦,適合政治口味,而是在解放思想科學(xué)發(fā)展觀引領(lǐng)下,順適市場(chǎng)化發(fā)展趨勢(shì)。三是港口規(guī)費(fèi)征收應(yīng)為政府投資港口公共設(shè)施提供穩(wěn)定資金。。港口規(guī)費(fèi)征收意義重大,既解決政府口岸和港口公用基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)維護(hù)與管理的資金,而且維護(hù)港口經(jīng)營(yíng)秩序,這是亟待解決的大事情。四是中央、省對(duì)各地重要港口建設(shè)項(xiàng)目的審批要加快要放寬[7]。

3.2高速公路管理體制改革

3.2.1高速公路管理體制存在的問(wèn)題

高速公路建設(shè)運(yùn)營(yíng)體制存在的許多問(wèn)題，由于運(yùn)營(yíng)管理滯后、投入不足,有些路即將通車才開始研究管理問(wèn)題,使管理機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備、機(jī)構(gòu)配備及管理制度不能及時(shí)到位,增加了運(yùn)營(yíng)管理的調(diào)整時(shí)間,造成了先進(jìn)的管理設(shè)備與管理體制的不協(xié)調(diào)、與相關(guān)的政策不協(xié)調(diào)等諸多問(wèn)題,對(duì)我國(guó)高速公路的發(fā)展造成了十分不利的影響[8]。

高速公路養(yǎng)護(hù)體制也存在的主要問(wèn)題，根據(jù)有關(guān)報(bào)告:“維修不足幾乎是發(fā)展中國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施提供者的普遍性且代價(jià)高昂的失誤。例如,維修良好的鋪設(shè)道路路面在重新鋪設(shè)之前應(yīng)能使用10～15年,但缺少維護(hù)能使它在使用一半的時(shí)間后就嚴(yán)重?fù)p壞。世界銀行援助的道路維護(hù)項(xiàng)目的收益率幾乎比道路建設(shè)項(xiàng)目高出一倍。在過(guò)去10年中,用于及時(shí)維護(hù)的120億美元支出可能節(jié)省了非洲用于道路重建的450億美元支出�！比欢�,在目前高速公路養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)投入上,各地都不同程度上表現(xiàn)投入不足。

高速公路投融資體制也存在著問(wèn)題，一是項(xiàng)目審批把關(guān)不嚴(yán),在全國(guó)的高速公路建設(shè)和管理方面出現(xiàn)了缺乏統(tǒng)一管理、缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和管理力度不到位等現(xiàn)象,使一些地方在高速公路融資的動(dòng)機(jī)和機(jī)制上出了問(wèn)題。二是產(chǎn)權(quán)事實(shí)上虛置,高速公路所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離是目前我國(guó)各高速公路的主要管理模式,而在各地的具體操作中大量的情況是融資主體和建設(shè)經(jīng)營(yíng)主體也是分離的。三是缺乏退出機(jī)制。3.2.2高速公路管理體制改革的幾點(diǎn)建議

認(rèn)真規(guī)范收費(fèi)公路管理。一是按照《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》的規(guī)定,抓緊研究統(tǒng)貸統(tǒng)還制度的實(shí)施問(wèn)題。二是要積極爭(zhēng)取政府支持,通過(guò)政府回購(gòu)、統(tǒng)貸統(tǒng)還等措施,解決普通公路收費(fèi)站點(diǎn)過(guò)多和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)過(guò)高的問(wèn)題,減輕社會(huì)和群眾負(fù)擔(dān)。三是要嚴(yán)格規(guī)范經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)公路的設(shè)立和管理。凡設(shè)立經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)公路,都應(yīng)當(dāng)采用公開招標(biāo)的方式,按照公開、公平、公正的原則選擇投資者,做好資產(chǎn)評(píng)估和審批,不得違規(guī)轉(zhuǎn)讓收費(fèi)權(quán)。在投資或轉(zhuǎn)讓協(xié)議中,要明確規(guī)定經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)履行的養(yǎng)護(hù)義務(wù)、提供的通行服務(wù)和安全要求。四是要提高收費(fèi)公路管理工作中的透明度。在設(shè)置收費(fèi)公路、制訂收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和年限時(shí),要采取聽證、公開征集意見等方式,廣泛聽取社會(huì)公眾的意見,使收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)更科學(xué),更合理,更有利于收費(fèi)公路的健康發(fā)展。

完善特許經(jīng)營(yíng)管理。為了進(jìn)一步完善高速公路特許經(jīng)營(yíng)管理,需要盡早出臺(tái)有關(guān)高速公路特許經(jīng)營(yíng)的管理辦法,在推行高速公路特許經(jīng)營(yíng)還要有創(chuàng)新性的新思路�？梢越梃b意大利的模式[9]。

實(shí)現(xiàn)政企分離,改革政府監(jiān)管模式。李慶瑞[10]結(jié)合國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家高速公路政府監(jiān)管模式的經(jīng)驗(yàn),提出,政企分離是我國(guó)實(shí)現(xiàn)高速公路監(jiān)管關(guān)鍵性的一步;通過(guò)成立獨(dú)立的高速公路政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)對(duì)高速公路運(yùn)營(yíng)公司的總體指導(dǎo)和具體監(jiān)管;采用招投標(biāo)方式確定獲得高速公路特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的經(jīng)營(yíng)者;監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)注重發(fā)展新的監(jiān)管體制并在監(jiān)管過(guò)程中盡可能兼顧高速公路的網(wǎng)絡(luò)性和社會(huì)公益性。

創(chuàng)立融資退出機(jī)制,防范投融資風(fēng)險(xiǎn)要控制風(fēng)險(xiǎn)就要建立相關(guān)的政策法規(guī)體系,制定相應(yīng)的配套措施,制定風(fēng)險(xiǎn)退出的標(biāo)準(zhǔn),退出的程序和退出的路徑等。只有建立完善的健康的機(jī)制,才能改善高速公路融資市場(chǎng)結(jié)構(gòu),使高速公路融資市場(chǎng)的進(jìn)入和退出機(jī)制發(fā)揮正常功能,優(yōu)化高速公路融資主體的總體素質(zhì),提高高速公路公司的營(yíng)運(yùn)質(zhì)量,維護(hù)公平、高效、透明的融資市場(chǎng)秩序,建立高速公路融資退出機(jī)制是高速公路融資市場(chǎng)化發(fā)展的必然選擇,也是高速公路融資健康發(fā)展的重要標(biāo)志[11]。

3.3水運(yùn)管理體制改革

3.3.1船舶檢驗(yàn)管理體制改

改革開放前,我國(guó)船檢業(yè)務(wù)線一直由國(guó)家船檢局負(fù)責(zé)。1986年,國(guó)家船檢局下屬的船檢部門開始作為獨(dú)立法人,以中國(guó)船級(jí)社的名義開展業(yè)務(wù),1988年成為國(guó)際船級(jí)社協(xié)會(huì)的正式會(huì)員。1999年8月,國(guó)家進(jìn)一步明確中國(guó)船檢局與中國(guó)船級(jí)社實(shí)行“局社、政事分開”,船檢局與中國(guó)港監(jiān)局海監(jiān)局合并組建國(guó)家海事局,行使對(duì)船檢業(yè)務(wù)的政府管理職能中國(guó)船級(jí)社則承擔(dān)船舶及海上設(shè)施的具體檢驗(yàn)和分工。從此中國(guó)船級(jí)社正式劃出水運(yùn)政府系列。3.3.2水上安全管理體制改革針對(duì)我國(guó)水上安全管理體制層次不清、事權(quán)不明的現(xiàn)象,201*年6月,國(guó)務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)了水上交通安全監(jiān)督管理體制改革施方案,重新界定了中央與地方的水域管轄分工,實(shí)行“一水一監(jiān)、一港一監(jiān)”管理體制沿海包括島嶼海域和港口、對(duì)外開放水域、主要跨省區(qū)內(nèi)河長(zhǎng)江、珠江、黑龍江干線及港口,由交通部統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理除上述水域之外的內(nèi)河、湖泊和水庫(kù)等其他水域的水上安全監(jiān)督工作,由省區(qū)直轄市政府負(fù)責(zé)。根據(jù)上述方案,交通部在沿海和內(nèi)河干線沿岸省區(qū)市陸續(xù)建立了長(zhǎng)江海事局與省市地方海事局,由國(guó)家海事局實(shí)施垂直統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理。

3.3.3水運(yùn)行業(yè)管理體制改革

改革開放以來(lái),交通部水運(yùn)管理主管司局曾經(jīng)過(guò)數(shù)次調(diào)整.20世紀(jì)90年代中期,交通部撤銷運(yùn)輸管理局,分設(shè)水運(yùn)司與公路司,分別主管全國(guó)的水運(yùn)與公路行業(yè)。201*年,交通部下發(fā)文件,進(jìn)一步明確各司局的主要職責(zé)和分工。其中,水運(yùn)司作為我國(guó)水運(yùn)行業(yè)主管司局,其主要職責(zé)共計(jì)項(xiàng),涉及水運(yùn)立法工作,水運(yùn)行業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略研究工作,水運(yùn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與管理工作,水運(yùn)市場(chǎng)準(zhǔn)人、資質(zhì)審核、經(jīng)營(yíng)行為、規(guī)費(fèi)管理工作,引航、理貨的行業(yè)管理工作,等等。在處理相關(guān)司局職責(zé)交叉或分工的意見中,明確了引航的行業(yè)管理由水運(yùn)司負(fù)責(zé),海事局實(shí)施對(duì)弓航員的管理水運(yùn)口岸開放由水運(yùn)司提出開放計(jì)劃的審定意見,海事局負(fù)責(zé)口岸審批管理工作[12]。

3.4中國(guó)鐵路管理體制改革

建立了鐵路局直管站段體制。我國(guó)鐵路設(shè)施的這次管理體制改革，撤銷了所有41個(gè)鐵路分局，并根據(jù)鐵路網(wǎng)布局和客流貨流集散的實(shí)際情況，從優(yōu)化運(yùn)力資源配置，提高運(yùn)輸效率出發(fā)，新成立了太原、西安、武漢3個(gè)鐵路局。加上原有的15個(gè)鐵路局（公司），全國(guó)鐵路共設(shè)立18個(gè)鐵路局（公司），所有鐵路局（公司）實(shí)行直接管理站段的體制。

實(shí)施主輔分離、輔業(yè)改制。早在1994年，鐵道部就開始了建立現(xiàn)代企業(yè)制度的試點(diǎn)工作，在運(yùn)輸、工業(yè)、施工系統(tǒng)選擇了11個(gè)試點(diǎn)企業(yè)，其中包括2個(gè)鐵路運(yùn)輸公司，將大連鐵路分局改制為有限責(zé)任公司，將廣深鐵路公司改造為股份有限公司。這次改革在建立法人治理結(jié)構(gòu)、調(diào)整資產(chǎn)結(jié)構(gòu)、加強(qiáng)內(nèi)部管理、強(qiáng)化市場(chǎng)營(yíng)銷等方面，進(jìn)行了探索和實(shí)踐。一是鐵道部實(shí)施了主輔分離、輔業(yè)改制改革，二是在投融資體制改革方面取得重大突破[13]。

3.5民航體制改革

民航當(dāng)前改革的主要任務(wù)是轉(zhuǎn)變政府職能，理順政企關(guān)系，使政府的管理職能由微觀管理、直接管理為主轉(zhuǎn)向宏觀管理、間接管理為主，也就是把屬企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)實(shí)在在地、毫無(wú)保留地歸還給企業(yè)，同時(shí)依法行政，強(qiáng)化宏觀管理職能，并努力管住、管好政府職責(zé)范圍內(nèi)的事務(wù)，通過(guò)經(jīng)濟(jì)手段、法律手段和必要的行政手段相結(jié)合方法來(lái)規(guī)范企業(yè)行為，對(duì)企業(yè)的違規(guī)、違法行為進(jìn)行嚴(yán)格管理，促進(jìn)整個(gè)行業(yè)朝著安全、高效和健康的方向發(fā)展[14]。

隨著我國(guó)入世以來(lái)，原有的交通體制已不能和國(guó)際接軌，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，而且原有的體制也存在著許多弊端。通過(guò)對(duì)交通體制的改革，可以促進(jìn)交通體制和諧發(fā)展，利國(guó)利民，為我國(guó)的社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

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關(guān)于我國(guó)中心城市交通行政管理體制改革的調(diào)研報(bào)告

致公黨建議報(bào)告

前言

黨的十六大和十六屆三中全會(huì)明確提出全面建設(shè)小康社會(huì)的宏偉目標(biāo)和“五個(gè)統(tǒng)籌”、“五個(gè)堅(jiān)持”的發(fā)展要求，從而對(duì)各級(jí)政府機(jī)構(gòu)的管理工作提出了更高、更新的要求，按照中央的部署和要求，加快推進(jìn)區(qū)域社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和人的全面健康發(fā)展，將是我國(guó)各級(jí)政府機(jī)構(gòu)今后一段時(shí)期的重要工作內(nèi)容。

縱觀我國(guó)目前經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的總體態(tài)勢(shì)，其突出特點(diǎn)是：中心城市是我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的中堅(jiān)力量，其以不到1%的國(guó)土面積、17.4%的人口，創(chuàng)造了全國(guó)41%的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值。因此，中心城市的發(fā)展直接關(guān)系著我國(guó)整體社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展質(zhì)量和水平，是影響我國(guó)城市化進(jìn)程的重要制約因素。只有實(shí)現(xiàn)中心城市的全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展，才能帶動(dòng)和促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)乃至整個(gè)社會(huì)的健康發(fā)展。

交通運(yùn)輸不僅是中心城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)保障，同時(shí)也是中心城市輻射功能體現(xiàn)的物質(zhì)載體，因此在中心城市發(fā)展過(guò)程中占有舉足輕重的地位。隨著中心城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平特別是人民生活水平的逐步提高，對(duì)交通運(yùn)輸提出了更新、更高的要求，如何適應(yīng)這種新的需求，是中心城市交通發(fā)展面臨的重要課題。

綜觀我國(guó)中心城市交通發(fā)展歷程，經(jīng)過(guò)改革開放以來(lái)特別是近十幾年來(lái)的發(fā)展，無(wú)論是基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)的規(guī)模和質(zhì)量，還是交通服務(wù)能力和水平，均得到極大地改善，交通運(yùn)輸對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的適應(yīng)程度運(yùn)步提高。與此同時(shí)，交通運(yùn)輸管理與交通運(yùn)輸生產(chǎn)力之間的矛盾也日益凸現(xiàn)，并逐漸成為阻礙中心城市交通運(yùn)輸乃至社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要制約因素。究其原因，則是落后的交通生產(chǎn)關(guān)系與先進(jìn)交通生產(chǎn)力不相適應(yīng)的根本體現(xiàn)。目前，我國(guó)多數(shù)中心城市的交通運(yùn)輸管理體制仍沿襲傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理模式，政出多門、職能交叉現(xiàn)象較為突出，不能適應(yīng)交通運(yùn)輸市場(chǎng)快速發(fā)展的基本要求，已成為影響中心城市交通和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要體制性障礙。因此，按照黨的十六屆三中全會(huì)精神的要求，改革現(xiàn)行中心城市交通管理體制，建立適應(yīng)交通市場(chǎng)發(fā)展要求、滿足全面建設(shè)小康社會(huì)發(fā)展需要的新型中心城市管理體制已迫在眉睫、勢(shì)在必行。

為此，致公黨中央適時(shí)開展了“中心城市交通行政管理體制研究”調(diào)研活動(dòng)，以求通過(guò)深入細(xì)致的調(diào)研分析，為我國(guó)中心城市交通運(yùn)輸管理體制改革提供切實(shí)可行的科學(xué)依據(jù)和政策參考，為實(shí)現(xiàn)黨的十六大提出的全面建設(shè)小康社會(huì)的宏偉目標(biāo)做一些力所能及的工作，從根本上改變我國(guó)城鄉(xiāng)分割的"二元"經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和體制，促進(jìn)我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的健康、快速發(fā)展。

在相關(guān)部門的大力支持和協(xié)助下，調(diào)研組歷時(shí)一年之久，分別對(duì)重慶、深圳、上海、武漢、北京等中心城市的交通行政管理體制進(jìn)行了深入、細(xì)致的調(diào)研和考察。每到一處，調(diào)研組都召開有相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)、專家參加的中心城市交通行政管理體制座談會(huì)，詳細(xì)了解情況，充分征求意見。在此基礎(chǔ)上，調(diào)研組對(duì)我國(guó)中心城市交通行政管理體制現(xiàn)狀、存在問(wèn)題等有了較為清晰的認(rèn)識(shí)，理清了改革思路和脈絡(luò)，提出了“關(guān)于我國(guó)中心城市交通行政管理體制改革”調(diào)研報(bào)告，達(dá)到了預(yù)期目的。

希望此調(diào)研報(bào)告能對(duì)加快我國(guó)中心城市交通行政管理體制改革進(jìn)程、促進(jìn)中心城市乃至區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到應(yīng)有的啟迪和參考作用。

第一章我國(guó)中心城市的地位作用及其交通發(fā)展

1.1我國(guó)中心城市的地位和作用

中心城市是指我國(guó)直轄市、省會(huì)城市和副省級(jí)城市。我國(guó)共有36個(gè)中心城市，其中包括4個(gè)直轄市、27個(gè)省會(huì)城市和5個(gè)計(jì)劃單列市（大連、青島、寧波、廈門、深圳）。

我國(guó)36個(gè)中心城市總面積為6881平方公里，不到全國(guó)總面積的1%�？�?cè)丝?2344萬(wàn)，占全國(guó)的17.4%。201*年36個(gè)中心城市的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值達(dá)到42964.7億元，占全國(guó)總量的41%。作為經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的高密度區(qū)和集聚區(qū)，中心城市在國(guó)家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮著舉足輕重的作用。特別是長(zhǎng)江三角洲、珠江三角洲以及環(huán)渤海地帶大都市圈的形成，中心城市強(qiáng)有力的輻射和帶動(dòng)作用越來(lái)越明顯。中心城市的發(fā)展已經(jīng)不僅僅是自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展的問(wèn)題，在一定程度上已成為我國(guó)全面建設(shè)小康社會(huì)、順利實(shí)現(xiàn)****現(xiàn)代化宏偉目標(biāo)的關(guān)鍵所在。1.1.1中心城市是經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的高密度區(qū)

中心城市往往是地區(qū)的經(jīng)濟(jì)中心、金融中心、交通中心、信息中心和科教文化中心，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)頻繁。未來(lái)幾十年，以中心城市為核心的都市群，將成為我國(guó)人口最稠密、經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)、文化最繁榮、人民生活最富庶的經(jīng)濟(jì)區(qū)域。加快中心城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)二元經(jīng)濟(jì)向一元經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)化，是今后相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)推進(jìn)我國(guó)城市化進(jìn)程，加快中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的一個(gè)中心環(huán)節(jié)。

1.1.2中心城市是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的火車頭

中心城市是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中最重要、最具活力的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)和集聚地。國(guó)外和國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)表明，中心城市是培育財(cái)源的關(guān)鍵所在，是增強(qiáng)發(fā)展后勁的最主要源泉，中心城市在區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中的作用日益顯現(xiàn)。隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，中心城市憑借其獨(dú)特的經(jīng)濟(jì)地理區(qū)位和資源條件優(yōu)勢(shì)，將成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)和貿(mào)易發(fā)展中對(duì)內(nèi)、對(duì)外兩個(gè)輻射扇面的戰(zhàn)略樞紐點(diǎn)，對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展將起到龍頭作用，對(duì)整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到表率作用。加快中心城市發(fā)展，已成為推進(jìn)中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略重點(diǎn)和現(xiàn)實(shí)選擇。

1.1.3中心城市是促進(jìn)城鎮(zhèn)化、加快國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力和源泉

城市是帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要?jiǎng)恿Γ�城�?zhèn)化是近現(xiàn)代社會(huì)進(jìn)步的突出特征。中心城市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展所產(chǎn)生的強(qiáng)大輻射作用，可以帶動(dòng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，有效地轉(zhuǎn)移農(nóng)村人口，加快農(nóng)業(yè)、農(nóng)村現(xiàn)代化進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，保證全面建設(shè)小康社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

21世紀(jì)是城鎮(zhèn)化的時(shí)代。城市是政治經(jīng)濟(jì)文化的中心，城市經(jīng)濟(jì)是新世紀(jì)先進(jìn)生產(chǎn)力和先進(jìn)文化集中體現(xiàn)的區(qū)域。中心城市的發(fā)展在中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中，具有極其重要的戰(zhàn)略地位。加快中心城市發(fā)展，是中國(guó)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的重要保障。1.2我國(guó)中心城市交通發(fā)展概況交通運(yùn)輸是城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展重要的基礎(chǔ)設(shè)施。一些中心城市往往具有地區(qū)最大的國(guó)際港口、航空港、鐵路樞紐和高速公路網(wǎng)絡(luò)，強(qiáng)大的集聚力使中心城市的資源配置獲得更廣闊的空間，并對(duì)生產(chǎn)力發(fā)展產(chǎn)生放大效應(yīng)。

我國(guó)中心城市擁有鋪裝道路長(zhǎng)度為17.6萬(wàn)公里，占全國(guó)公路通車總里程的10%左右。201*年我國(guó)中心城市完成的客運(yùn)量為42.1億人。占全國(guó)客運(yùn)總髦的26.3%；完成貨運(yùn)量45.4億噸，占全國(guó)貨運(yùn)總量的30.6%；中心城市共有出租車40.0萬(wàn)輛，占全國(guó)總量40.5%，公共營(yíng)運(yùn)汽電車12.3萬(wàn)輛，占全國(guó)總量的60.4%。中心城市是交通運(yùn)輸?shù)母叨让芗瘏^(qū)，中心城市交通運(yùn)輸及基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展對(duì)城市經(jīng)濟(jì)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)乃至整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展都會(huì)產(chǎn)生巨大的影響。1.3我國(guó)中心城市交通發(fā)展的地位和作用

交通對(duì)城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展具有先導(dǎo)性和基礎(chǔ)性作用。一個(gè)城市交通的優(yōu)劣，將直接影響到這個(gè)城市的競(jìng)爭(zhēng)力、影響力和輻射力。

1.3.1交通運(yùn)輸作為城市的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，對(duì)中心城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要的基礎(chǔ)性作用。

“經(jīng)濟(jì)要發(fā)展，交通要先行”，通過(guò)建立高效、便捷的城市交通體系，縮短人們出行的時(shí)間，提高人們的辦事效率，使城市獲得更廣闊的發(fā)展空間。

1.3.2交通運(yùn)輸對(duì)城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展具有先導(dǎo)性作用。

交通基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃和建設(shè)可以完善城市功能，引導(dǎo)城市經(jīng)濟(jì)合理布局，帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整�，F(xiàn)代交通運(yùn)輸?shù)陌l(fā)展已經(jīng)由過(guò)去被動(dòng)地適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展逐漸向主動(dòng)引導(dǎo)、帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)變，對(duì)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)布局具有先導(dǎo)性作用。

1.3.3交通運(yùn)輸有助于加快城市化進(jìn)程。

便利、快捷的交通條件加快了中心城市人流、物流、資金流和信息流向周邊地區(qū)的擴(kuò)散，加強(qiáng)了城鄉(xiāng)之間的文化、經(jīng)濟(jì)交流，推動(dòng)城市和周邊區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，支撐城市現(xiàn)代化。

1.3.4中心城市交通發(fā)展是交通行業(yè)發(fā)展的重要?jiǎng)恿Α?/p>

中心城市是區(qū)域政治、經(jīng)濟(jì)、文化和交通中心。中心城市交通發(fā)達(dá)，可以帶動(dòng)周邊地區(qū)交通的發(fā)展。中心城市交通加快向現(xiàn)代化邁進(jìn)，可以為全國(guó)交通行業(yè)的發(fā)展與改革提供有力的支撐�？梢哉f(shuō)沒(méi)有中心城市交通的現(xiàn)代化，就沒(méi)有整個(gè)交通行業(yè)的現(xiàn)代化。

第二章我國(guó)中心城市交通行政管理體制概況及分析

2.1我國(guó)中心城市交通行政管理體制發(fā)展沿革

作為我國(guó)政府管理體制的重要組成部分，中心城市交通行政管理體制與我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)管理體制的發(fā)展變化存在一定的相似性，即以改革開放為分水嶺，改革開放之前，均以計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理體制模式為主，實(shí)行嚴(yán)格的條塊管理，期間雖幾經(jīng)調(diào)整，但管理體制的根本屬性并未改變：改革開放后，特別是自二十世紀(jì)八十年代開始，以哈爾濱等城市為試點(diǎn)，進(jìn)行了相應(yīng)的城市交通行政管理體制改革的探索，在管理體制結(jié)構(gòu)上有所突破，但計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的色彩仍然較為濃厚，部門分割、多頭管理的狀況仍然存在：進(jìn)入二十世紀(jì)九十年代后期，以政府行政管理體制改革為契機(jī)，我國(guó)部分中心城市，如北京、重慶等又相繼按照****市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展的要求，對(duì)中心城市交通行政管理體制進(jìn)行了新的改革探索，基本上構(gòu)筑起“一城一交”的大交通行政管理模式，為從根本上理順城市交通管理體制，建立適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的新型交通行政管理體系結(jié)構(gòu)進(jìn)行了有益的探索。

現(xiàn)以北京市交通行政管理體制的發(fā)展為例，對(duì)我國(guó)中心城市交通行政管理體制的沿革作一簡(jiǎn)要分析。

總體而言，北京市交通行政管理體制主要經(jīng)歷了以下幾個(gè)階段：一是建國(guó)初期至“文革”期間：其中，1949年4月成立華北公路運(yùn)輸總局，隸屬華北人民政府交通部；1952年6月成立北京市公用局；1953年1月，交通部批準(zhǔn)成立京津公路運(yùn)輸局；1954年1月成立北京市運(yùn)輸管理局；1956年12月成立北京市交通運(yùn)輸局，管轄北京市公路運(yùn)輸和市內(nèi)公共交通企業(yè)；1969年4月成立北京市交通局。

由上述主要演進(jìn)過(guò)程來(lái)看，在傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，中心城市交通行政管理的變革主要以隸屬關(guān)系的調(diào)整為主。

二是1978年至1999年：其中，1978年8月成立北京市交通運(yùn)輸局，并將北京市公共交通管理工作劃出：1984年4月成立北京市交通運(yùn)輸總公司，仍履行交通運(yùn)輸局職能，公共交通管理職能由北京市市政管理委員會(huì)負(fù)責(zé)：1990年成立北京市交通局，執(zhí)行交通運(yùn)輸局職能，公共交通管理職能由北京市市政管理委員會(huì)負(fù)責(zé)。

在這一時(shí)期，交通行政管理體制的調(diào)整除隸屬關(guān)系的變更之外，突出的特點(diǎn)就是開始重視交通管理職能的整合，在機(jī)構(gòu)調(diào)整方面更加注重交通發(fā)展的客觀規(guī)律和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)要求。三是201*年至今：其中，201*年1月成立北京市交通局，執(zhí)行交通運(yùn)輸和公共交通管理職能：201*年2月成立北京市交通委員會(huì)，執(zhí)行交通運(yùn)輸和公共交通管理、城市道路管理職能，明確提出北京市交通委員會(huì)是負(fù)責(zé)北京市道路（含公路）及交通運(yùn)輸（含公共交通、軌道交通、長(zhǎng)途客運(yùn)、貨運(yùn)、水路交通等）的市政府組成部門。

201*年以來(lái)，特別是201*年成立北京市交通委員會(huì)，主要根據(jù)城市交通發(fā)展的內(nèi)在要求，通過(guò)整合交通資源，建立集中、統(tǒng)一的交通行政管理體制，以充分發(fā)揮交通在城市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中的作用。上述三個(gè)主要發(fā)展階段是對(duì)我國(guó)中心城市交通行政管理體制改革總體迸程的簡(jiǎn)要概述，我國(guó)中心城市的交通行政管理也就是在此基礎(chǔ)上形成了三種管理職能、職責(zé)不盡相同的管理模式。2.2我國(guó)中心城市現(xiàn)有交通行政管理體制模式概述

從上述簡(jiǎn)要分析可以看出，目前，我國(guó)中心城市交通行政管理體制主要有以下三種模式（詳見下表所示）：

模式一：由交通、城建、市政、公安等部門對(duì)城市交通實(shí)施交叉管理的傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制管理模式；

模式二：由交通部門對(duì)城鄉(xiāng)道路運(yùn)輸實(shí)施一體化管理的模式（含城市公共交通管理）；

模式三：“一城一交”的綜合交通管理模式。

幾種交通行政管理模式一覽表

模式類模式一別模式二模式三體制模式由交通、城實(shí)行城鄉(xiāng)道路運(yùn)“一城一交”綜合交通管理建、市政、公安輸一體化管理等部門對(duì)交通實(shí)施交叉管理代表城市北京、廣州、重南京、昆明、成都、沈陽(yáng)、哈爾慶、深圳、武漢福州、南寧、杭州濱、烏魯木齊、西寧職能市交通局負(fù)責(zé)公路運(yùn)輸（貨市交通局除負(fù)責(zé)公路規(guī)劃建設(shè)和水路市交通委員會(huì)是市政府運(yùn)、長(zhǎng)途客運(yùn)、運(yùn)輸管理職能外，還組成部門，負(fù)郊區(qū)出租）、公對(duì)公路運(yùn)輸、城市公責(zé)交通運(yùn)輸規(guī)路和場(chǎng)站規(guī)劃建設(shè)以及水路交通運(yùn)輸?shù)男袠I(yè)管理；市政公用局負(fù)責(zé)城市公交和城市客運(yùn)出租汽車的管理；市建設(shè)部門負(fù)責(zé)城區(qū)的道路規(guī)劃與建設(shè)；交和市域范圍內(nèi)的出租車進(jìn)行統(tǒng)一管理。市公安部門與交通部門分別負(fù)責(zé)有關(guān)的城市道路交通安全管理與控制。劃、道路（城市道路和公路）和水路運(yùn)輸、城市公交、出租汽車的行業(yè)管理，并負(fù)責(zé)對(duì)城市內(nèi)的鐵路、民航等其他交通方式的協(xié)調(diào)。市公安部門與市公安部門與交通部門分別負(fù)責(zé)有關(guān)的城市道路交通安全管理與控制。典型特征多家管理、行交通部門分別負(fù)責(zé)有關(guān)的城市道路交通安全管理與控制。整合了道路運(yùn)輸資實(shí)現(xiàn)了道路業(yè)分割、部門分源。但不具備對(duì)城鄉(xiāng)運(yùn)輸管理的一割、職能交叉、交通統(tǒng)一戰(zhàn)略、統(tǒng)一體化，但在交政出多門，行政規(guī)劃、統(tǒng)一決策和統(tǒng)通基礎(chǔ)設(shè)施的成本高。一建設(shè)的職能。建設(shè)養(yǎng)護(hù)方面尚未形成集中統(tǒng)一管理

2.2.1模式一的基本特點(diǎn)分析

從我國(guó)中心城市交通行政管理體制的發(fā)展沿革可以看出，此管理體制模式仍處于我國(guó)城市交通管理體制變革的第一階段，即基本上沿用傳統(tǒng)的條塊分割、垂直領(lǐng)導(dǎo)的分散管理模式，是典型的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的產(chǎn)物。概括起來(lái)，該管理體制的主要特點(diǎn)體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是管理部門眾多，各自職能相對(duì)單一，便于管理的細(xì)化，但部門間的協(xié)調(diào)配合難度較大，對(duì)運(yùn)輸市場(chǎng)變化的應(yīng)變能力較低；二是職能、職責(zé)交叉明顯，易產(chǎn)生內(nèi)耗，行政效率較低；三是以管理為目的，管理職能突出，但服務(wù)功能相對(duì)弱化。2.2.2模式二的基本特點(diǎn)分析

該管理模式基本屬于我國(guó)城市交通行政管理體制發(fā)展的中間階段，主要有以下顯著特點(diǎn)：

一是管理機(jī)構(gòu)相對(duì)較為精簡(jiǎn)，管理職能相對(duì)集中，實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)交通運(yùn)輸管理的一體化，提高了交通行政管理效率；

二是城市綜合交通管理體制尚未建立，各種運(yùn)輸方式的管理仍比較分散；

三是在進(jìn)一步提高交通行政管理對(duì)市場(chǎng)變化的應(yīng)變能力的同時(shí)，社會(huì)服務(wù)功能得到明顯增強(qiáng)。2.2.3模式三的基本特點(diǎn)分析

這一交通體制模式是目前我國(guó)中心城市交通行政管理體制改革的最新成果，是****市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下管理創(chuàng)新、體制創(chuàng)新的直接體現(xiàn)，是我國(guó)交通行政管理體制模式發(fā)展的一大突破，為構(gòu)建綜合運(yùn)輸管理體制、實(shí)踐“以人為本、執(zhí)政為民”理念進(jìn)行了有益的嘗試和探索。其特點(diǎn)主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

一是實(shí)現(xiàn)了決策、執(zhí)行、監(jiān)督的分離和協(xié)調(diào)，減少了管理層次，提高了管理效率，降低了管理成本。其中，決策層主要負(fù)責(zé)全市交通事業(yè)發(fā)展的綜合決策與研究，協(xié)調(diào)各方加快交通事業(yè)的發(fā)展；執(zhí)行層負(fù)責(zé)有關(guān)交通運(yùn)輸、路政方面的具體事務(wù)；

二是實(shí)現(xiàn)了城市交通發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃和決策的統(tǒng)一，為城市交通的全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展奠定了基礎(chǔ)；三是實(shí)現(xiàn)了各種運(yùn)輸方式管理的協(xié)調(diào)、統(tǒng)一，從根本上消除了條塊分割、部門分割的不利影響，整合了交通資源，有利于交通快速反應(yīng)機(jī)制的建立和形成；

四是在提高城市交通宏觀管理能力的同時(shí)，社會(huì)服務(wù)職能得到顯著增強(qiáng)。

由以上分析可知，目前我國(guó)中心城市現(xiàn)存的三種交通行政管理模式之間存在以下演進(jìn)關(guān)系，即由單純的為管理而管理逐步走向管理、服務(wù)并重和以人為本；管理層次由多到少、管理機(jī)構(gòu)由繁到簡(jiǎn)、管理效率由低到高、管理職能由微觀到宏觀、管理體制由分散到集中。

就三種模式的實(shí)施效果來(lái)看，由于大交通管理體制模式是在充分認(rèn)識(shí)交通與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間客觀規(guī)律的基礎(chǔ)上，以市場(chǎng)為導(dǎo)向，以滿足客貨運(yùn)輸需求、提高交通運(yùn)輸?shù)纳鐣?huì)經(jīng)濟(jì)效益、實(shí)現(xiàn)“人暢其行，貨暢其流”為目的，通過(guò)改革與實(shí)踐的探索而建立起來(lái)的、與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和現(xiàn)代城鄉(xiāng)交通發(fā)展相適應(yīng)的運(yùn)輸管理新體制，因此與其他管理體制模式比較而言，具有更強(qiáng)的宏觀調(diào)控能力、更好的應(yīng)變能力、更高的運(yùn)行效率和社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益及更好的民眾親和力和認(rèn)同感。

2.3我國(guó)中心城市交通行政管理體制存在的主要問(wèn)題

我國(guó)中心城市交通行政管理體制是在特定歷史時(shí)期，特定社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大背景下建立和發(fā)展起來(lái)的，是與一定的社會(huì)發(fā)展階段相適應(yīng)的，這是認(rèn)識(shí)和分析中心城市交通行政管理體制的基礎(chǔ)。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)的變化，特別是交通運(yùn)輸需求的不斷變化，傳統(tǒng)管理體制的僵化己演變成為阻礙城市交通發(fā)展的重要制約因素，體制性障礙日益凸顯。

黨的十六大和十六屆三中全會(huì)明確提出全面建設(shè)小康社會(huì)的宏偉目標(biāo)和堅(jiān)持以人為本、全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀，必將對(duì)管理體制提出更新、更高的要求。因此，認(rèn)真分析和審視現(xiàn)有管理體制的問(wèn)題的弊端，是建立適應(yīng)新形勢(shì)發(fā)展要求的交通行政管理新體制的重要認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)。通過(guò)調(diào)研分析，目前我國(guó)中心城市交通行政管理體制方面所存在的問(wèn)題主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

一是體制不順。一方面三種體制模式并存，名稱各異，中心城市交通行政管理機(jī)構(gòu)有的名稱為交通委員會(huì)（北京、重慶等），有的為交通局（深圳、哈爾濱等），還有的為城市交通管理局（上海）；另一方面，隸屬關(guān)系不一，如有的城市交通主管機(jī)構(gòu)直接歸市政府管理，有的歸口經(jīng)委和建委管理。以出租車為例，全國(guó)36個(gè)中心城市有24個(gè)城市城鄉(xiāng)出租車由交通一家管理，有11個(gè)城市由建設(shè)部門管理城區(qū)出租車，交通部門管理郊縣出租車；長(zhǎng)沙由交通、建設(shè)、公安共管。

正是這種模式各異、體系混亂的狀況，導(dǎo)致中心城市管理的區(qū)域分割、部門分割和各自為政，無(wú)法真正形成有效的管理體系，是體制關(guān)系不順的根源所在。

二是政出多門、職能交叉、管理混亂。長(zhǎng)期以來(lái)，由于缺乏對(duì)中心城市交通行政管理職能的深入研究和科學(xué)界定，導(dǎo)致交通行政管理的條塊之間、行政層級(jí)之間存在著較大程度上的事權(quán)不清、關(guān)系不順；各管理機(jī)構(gòu)之間職能分工存在著多頭管理、政出多門的現(xiàn)象。由于行政主體的多元化，導(dǎo)致市場(chǎng)管理的混亂，社會(huì)影響十分惡劣。如目前我國(guó)多數(shù)中心城市的城市規(guī)劃、道路建設(shè)和維護(hù)、公交運(yùn)營(yíng)、道路交通管理和公路建設(shè)、軌道交通的管理職能分別屬于建設(shè)、公安、交通、鐵路等部門。

同時(shí)，多頭管理還突出體現(xiàn)在交通市場(chǎng)管理尺度不一、依據(jù)不一，直接影響著交通市場(chǎng)法制化建設(shè)進(jìn)程和政府的依法行政。目前，各類城市交通管理機(jī)構(gòu)對(duì)城市交通市場(chǎng)實(shí)施管理的法理依據(jù)分別為各政府主管部門制定的規(guī)章和文件，因這些規(guī)章多相互矛盾和抵觸，導(dǎo)致管理者執(zhí)行難度加大，經(jīng)營(yíng)者無(wú)所適從，既影響了政府部門的行政效率，造成城鄉(xiāng)交通運(yùn)輸管理的混亂，損害了經(jīng)營(yíng)者與交通行為參與者的合法權(quán)益，又嚴(yán)重?fù)p害了政府的威信和形象。

三是分工過(guò)細(xì)、機(jī)構(gòu)重疊。目前，多數(shù)中心城市的交通行政管理體制仍屬計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制模式的延續(xù)，其設(shè)立的根本目的就在于“以管理為中心”，為管理而管理。突出表現(xiàn)為：分工過(guò)細(xì)，管理部門眾多，機(jī)構(gòu)重復(fù)。其結(jié)果是效率低下，人浮于事，也導(dǎo)致人、財(cái)、物等資源的浪費(fèi)，并在一定程度上割裂了交通行政管理體系各組成部分之間的內(nèi)在聯(lián)系。

四是政策不一、城鄉(xiāng)有別。主要表現(xiàn)在城市公交與城鄉(xiāng)交通發(fā)展政策的不對(duì)稱方面，從而主觀上形成城市居民與鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民交通出行的差別待遇。如部分中心城市的城市公交可享受免交養(yǎng)路費(fèi)、客運(yùn)附加費(fèi)和路橋費(fèi)以一定的稅收優(yōu)惠等政策，而作為城鄉(xiāng)交通主要方式的公路客運(yùn)不僅要交各種公路規(guī)費(fèi)，在財(cái)政和稅收上也沒(méi)有什么任何優(yōu)惠政策。這不僅難以適應(yīng)“以人為本、執(zhí)政為民”理念的本質(zhì)要求，同時(shí)也不利于城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展和日益加快的城鎮(zhèn)化進(jìn)程的需要，特別是隨著城市客運(yùn)郊區(qū)化、城鄉(xiāng)客運(yùn)公交化發(fā)展的逐步深入，克服城市交通管理的體制性障礙已成當(dāng)務(wù)之急。

上述問(wèn)題的產(chǎn)生有其深刻的社會(huì)和歷史根源，如何客觀認(rèn)識(shí)和評(píng)價(jià)這些問(wèn)題對(duì)當(dāng)前中心城市交通運(yùn)輸乃至城市整體社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響，是決定中心城市交通行政管理體制改革進(jìn)程的關(guān)鍵。通過(guò)分析，目前交通行政管理體制問(wèn)題對(duì)我國(guó)中心城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：一是阻礙運(yùn)輸生產(chǎn)力的發(fā)展和統(tǒng)一開放、競(jìng)爭(zhēng)有序運(yùn)輸市場(chǎng)的形成；二是導(dǎo)致交通資源的浪費(fèi)，制約城市和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；三是導(dǎo)致行政管理成本增加，影響交通行政管理效率。

第三章發(fā)達(dá)國(guó)家中心城市交通行政管理體制的經(jīng)驗(yàn)分析

3.1發(fā)達(dá)國(guó)家交通行政管理體制概述3.1.1以美國(guó)為代表的綜合運(yùn)輸管理體制

美國(guó)經(jīng)歷了現(xiàn)代交通運(yùn)輸業(yè)完整的發(fā)展過(guò)程，其政府的交通運(yùn)輸管理也隨著交通運(yùn)輸業(yè)的成長(zhǎng)而不斷調(diào)整。期間經(jīng)歷了以鐵路運(yùn)輸為主時(shí)代：公路運(yùn)輸興起、水路運(yùn)輸恢復(fù)、航空運(yùn)輸條件改善時(shí)代。1950年到1970年，開始實(shí)施洲際公路建設(shè)、機(jī)場(chǎng)和航空運(yùn)輸改造、海運(yùn)振興計(jì)劃等。為適應(yīng)交通運(yùn)輸業(yè)大規(guī)�？焖侔l(fā)展的要求，1966年，約翰遜總統(tǒng)提出組建運(yùn)輸部并經(jīng)國(guó)會(huì)批準(zhǔn)于次年4月1日正式成立。從而將原分散在商業(yè)部、財(cái)政部等八個(gè)部、委、三個(gè)局、處的交通管理職能和相關(guān)事務(wù)集中，實(shí)現(xiàn)了對(duì)全國(guó)交通運(yùn)輸事務(wù)的綜合管理。

美國(guó)聯(lián)邦運(yùn)輸部是聯(lián)邦政府歸口管理水、陸、空運(yùn)輸?shù)恼�府機(jī)構(gòu)。下設(shè)美國(guó)海岸警備隊(duì)、聯(lián)邦航空管理局、聯(lián)邦公路局、聯(lián)邦鐵路局、國(guó)家公路交通安全管理局、聯(lián)邦公共交通管理局、圣.勞倫斯海道管理局、海事管理局等。主要負(fù)責(zé)國(guó)家交通運(yùn)輸政策和長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃的制定，交通基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)管理，起草并提交交通運(yùn)輸或與交通運(yùn)輸有關(guān)的立法。其中，聯(lián)邦公路局主要負(fù)責(zé)有關(guān)公路設(shè)施管理、交通安全、車輛管理，駕駛員管理、駕培行業(yè)管理、交通監(jiān)控、交通信號(hào)、道路標(biāo)志管理等。3.1.2以德國(guó)為代表的政府“超”綜合運(yùn)輸管理體制

20世紀(jì)80年代以來(lái)，發(fā)達(dá)國(guó)家如德國(guó)、英國(guó)、法國(guó)、日本等國(guó)在原有綜合運(yùn)輸管理體制的基礎(chǔ)上又開始進(jìn)行大規(guī)模的政府機(jī)構(gòu)改革，將交通運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)與其他性質(zhì)相近、聯(lián)系密切的公共事務(wù)管理機(jī)構(gòu)合并，形成所謂的“超”運(yùn)輸部。如1998年，德國(guó)政府將聯(lián)邦交通部與建設(shè)部等合并成立德國(guó)聯(lián)邦交通、建設(shè)和住房部，其職能范圍涉及鐵路、公路、航空、遠(yuǎn)洋、內(nèi)河航運(yùn)、公路建設(shè)、聯(lián)邦航道建設(shè)及氣象服務(wù)等領(lǐng)域。其宗旨是在歐洲建立一個(gè)統(tǒng)一的交通運(yùn)輸市場(chǎng)；建立歐洲范圍內(nèi)暢通、現(xiàn)代化的交通網(wǎng)絡(luò)；適應(yīng)相鄰國(guó)家的交通管理體制并與之相銜接。同時(shí)提出交通不僅應(yīng)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而且還要為公民的出行提供便捷的交通服務(wù)，并盡可能地減少交通對(duì)人類生存和生態(tài)環(huán)境的不利影響。3.2國(guó)外中心城市交通管理體制的成功經(jīng)驗(yàn)和基本做法

目前，發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)進(jìn)入交通管理的科學(xué)化、現(xiàn)代化階段，其中心城市的交通管理體制主要考慮綜合運(yùn)輸體系配置的合理性、經(jīng)濟(jì)性，并從環(huán)保、快捷等方面強(qiáng)化對(duì)交通網(wǎng)絡(luò)的現(xiàn)代化改造，逐步推進(jìn)和實(shí)現(xiàn)交通設(shè)施的信息化。概括起來(lái)，國(guó)外中心城市交通管理體制的成功經(jīng)驗(yàn)和基本做法主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：3.2.1管理職能法定化

實(shí)現(xiàn)交通管理體制的法制化是國(guó)外中心城市交通管理的普遍經(jīng)驗(yàn)，交通行政管理機(jī)構(gòu)的設(shè)立及其職責(zé)權(quán)限均由相關(guān)法律法規(guī)予以明確限定，并對(duì)政府機(jī)構(gòu)之間、地方政府之間的關(guān)系加以明確和規(guī)范，為行政機(jī)關(guān)執(zhí)行交通運(yùn)輸管理職能提供了法律依據(jù)。交通管理體制改革一旦與原有法律發(fā)生沖突，必須以法律的修改和完善為先導(dǎo)，一旦形成新的法律，交通管理體制就得到法律的保護(hù)。3.2.2交通管理一體化

發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)交通運(yùn)輸均實(shí)行集中統(tǒng)一的管理體制，即綜合運(yùn)輸管理體制。其中心城市為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)和城市發(fā)展的需要，將原分屬于交通、城市建設(shè)、規(guī)劃部門的相關(guān)職能予以合并，達(dá)到了統(tǒng)一規(guī)劃、協(xié)調(diào)發(fā)展、機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)、節(jié)約成本、運(yùn)輸便利、環(huán)境清潔的目的。在此基礎(chǔ)上形成了全國(guó)統(tǒng)一、上下一致、職能明確、權(quán)責(zé)清晰的中心城市交通管理體制，減少了交叉環(huán)節(jié)，有力地促進(jìn)了城市交通和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展。3.2.3調(diào)節(jié)手段市場(chǎng)化

充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置方面的基礎(chǔ)作用，對(duì)運(yùn)輸資源實(shí)行開放式管理是國(guó)外中心城市交通市場(chǎng)管理的基本經(jīng)驗(yàn)，無(wú)論是城市出租車、還是駕駛員培訓(xùn)、物流或貨運(yùn)公司，多采用市場(chǎng)準(zhǔn)入制度或招投標(biāo)制的管理模式，并通過(guò)一定的考核體系對(duì)其服務(wù)質(zhì)量、財(cái)務(wù)狀況、經(jīng)營(yíng)水平等實(shí)施管理。這樣既減少了審批環(huán)節(jié)，又降低了政府的行政成本，體現(xiàn)了以人為本的管理理念。3.2.4規(guī)劃、決策科學(xué)化發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)交通規(guī)劃、決策工作非常重視，并制定了一整套嚴(yán)格的程序預(yù)防決策失誤。其基本程序是：首先由交通管理部門根據(jù)交通需求提出初步計(jì)劃，在聽取專家和市民的意見后，報(bào)市政管理委員會(huì)；市政管委會(huì)將方案提交相關(guān)的專業(yè)委員會(huì)（如環(huán)境委員會(huì)等）進(jìn)行充分的論證和修改；對(duì)方案進(jìn)行公示，如果多數(shù)市民不同意，方案就不能被批準(zhǔn)；如方案獲得通過(guò)，市政管委會(huì)將以法律法規(guī)的形式予以確認(rèn)，之后方可付諸實(shí)施。

3.2.5城市交通公交化

目前，發(fā)達(dá)國(guó)家中心城市交通管理的重心己轉(zhuǎn)向解決城市交通擁堵、大力發(fā)展公共交通方面，通過(guò)建設(shè)發(fā)達(dá)的公共交通設(shè)施和公共客運(yùn)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，為公眾提供便捷、完善的公共交通服務(wù)來(lái)提高公眾對(duì)公共交通的認(rèn)識(shí)及使用的積極性，以盡可能地減少私人轎車的出行次數(shù)和規(guī)模，提高城市車輛的通行速度，減緩城市交通擁堵，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)交通的順暢。

3.2.6監(jiān)督機(jī)制完善化

發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)城市交通建設(shè)和管理均建立了完善的監(jiān)督機(jī)制。如聯(lián)邦德國(guó)為了加強(qiáng)對(duì)高速公路建設(shè)的司法控制，在全國(guó)設(shè)立了聯(lián)邦高速公路工程監(jiān)理委員會(huì)，統(tǒng)一審批并監(jiān)管監(jiān)理公司。在聯(lián)邦法院專門設(shè)立了高速公路法庭，配備了懂工程的法官，實(shí)行嚴(yán)格的司法控制程序，按照建設(shè)程序嚴(yán)格合同管理，對(duì)工程定額、工程質(zhì)量發(fā)生問(wèn)題的建設(shè)項(xiàng)目直接訴諸法律，通過(guò)司法手段對(duì)合同規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)進(jìn)行責(zé)任劃分，依法處理有關(guān)責(zé)任單位和責(zé)任人，從而確保工程的質(zhì)量和效益。3.2.7科技運(yùn)用實(shí)效化

國(guó)外中心城市交通管理部門為了實(shí)現(xiàn)本地區(qū)交通管理的方便快捷，注重加強(qiáng)現(xiàn)代高新技術(shù)的應(yīng)用研究工作，為交通設(shè)施的現(xiàn)代化改造提供充足的技術(shù)儲(chǔ)備。如通過(guò)數(shù)據(jù)自動(dòng)采集、動(dòng)態(tài)模擬、電子通信、衛(wèi)星導(dǎo)航等現(xiàn)代交通管理技術(shù)的應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)了交通現(xiàn)狀的實(shí)地監(jiān)控和適時(shí)的信息公告，大大提高了交通疏導(dǎo)能力，有利地促進(jìn)了交通基礎(chǔ)設(shè)施的現(xiàn)代化和交通管理的信息化。3.3幾點(diǎn)啟示

（一）從國(guó)外交通管理體制演進(jìn)的基本規(guī)律來(lái)看，由分散走向集中，是交通運(yùn)輸業(yè)發(fā)展的必然趨勢(shì)。建立集中統(tǒng)一的交通管理機(jī)構(gòu)，是進(jìn)一步提高統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、管理能力，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一法規(guī)、統(tǒng)一政策、統(tǒng)一規(guī)劃，促進(jìn)中心城市交通發(fā)展的必由之路。

（二）發(fā)達(dá)國(guó)家中心城市的交通管理普遍采用“統(tǒng)一管理、兩個(gè)層面（決策層、執(zhí)行層）、三大職能管理、建設(shè)、執(zhí)法”的大交通管理模式。有利于構(gòu)筑與中心城市交通發(fā)展需求相適應(yīng)的體制框架，并從根本上解決了制約社會(huì)經(jīng)濟(jì)和運(yùn)輸生產(chǎn)力發(fā)展的體制性障礙和中心城市交通管理主體眾多、部門分割、職能交叉等問(wèn)題。實(shí)行統(tǒng)一管理、決策與執(zhí)行相分離的管理模式，有利于保證交通行政管理的公平和效率。

（三）實(shí)現(xiàn)城市交通管理的集中統(tǒng)一，有利于交通基礎(chǔ)設(shè)施的統(tǒng)籌布局和交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)的整體規(guī)劃，使城市中心區(qū)、城鄉(xiāng)結(jié)合部的交通配套設(shè)施更趨合理，實(shí)現(xiàn)中心城市內(nèi)部和城市與衛(wèi)星城之間的交通暢通，達(dá)到方便城市居民出行，發(fā)揮中心城市經(jīng)濟(jì)輻射作用，帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目的。

（四）建立集中統(tǒng)一的城市交通管理體制，是實(shí)現(xiàn)各種運(yùn)輸方式的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、有效銜接，建立暢通、安全、便捷的交通運(yùn)輸體系，優(yōu)化運(yùn)輸?shù)慕M織方式與結(jié)構(gòu)，減少出行時(shí)間和費(fèi)用，提供“無(wú)縫”和“零距離換乘”的交通服務(wù)系統(tǒng)的重要體制保障。

第四章中心城市交通行政管理體制改革的緊迫性

黨的十六屆三中全會(huì)作出了關(guān)于完善****市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的決定，明確提出要按照“五個(gè)統(tǒng)籌”的思路促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。**十六屆三中全會(huì)的這個(gè)重要論斷，不僅為完善我國(guó)****市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制指明方向，同時(shí)也為深化我國(guó)中心城市交通行政管理體制改革指明了方向。

我國(guó)現(xiàn)行的中心城市交通行政管理體制是多年來(lái)在改革實(shí)踐中不斷探索、不斷總結(jié)、不斷完善而形成的，曾對(duì)中心城市的交通和經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了積極的作用。但隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的加快，城市人口和城市規(guī)模的不斷擴(kuò)張，現(xiàn)行的交通管理體制已經(jīng)不能適應(yīng)全面建設(shè)小康社會(huì)和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的需求。根據(jù)**中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于政府機(jī)構(gòu)改革的總體部署，按照****市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制對(duì)政府行政管理體制的基本要求，在全面總結(jié)、認(rèn)真吸取國(guó)內(nèi)外中心城市交通行政管理體制改革經(jīng)驗(yàn)、教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，對(duì)我國(guó)中心城市交通行政管理體制按照城鄉(xiāng)交通一體化的模式逐步進(jìn)行改革，十分必要。

4.1是立黨為公、執(zhí)政為民和實(shí)踐“三個(gè)代表”重要思想的迫切需要出行方式是生活方式的體現(xiàn)，關(guān)心和解決人民群眾的出行問(wèn)題就是從根本上維護(hù)和實(shí)現(xiàn)了人民群眾的根本利益。建立一體化的城鄉(xiāng)交通管理模式整合道路交通資源，實(shí)現(xiàn)交通含公共交通、軌道交通、長(zhǎng)途客運(yùn)、貨運(yùn)、水路交通等一體化運(yùn)輸，能夠合理地配置各種交通資源，優(yōu)化運(yùn)輸出行的組織方式和結(jié)構(gòu)，減少出行時(shí)間和費(fèi)用，從而最大限度地提高出行服務(wù)質(zhì)量和效率，代表了現(xiàn)階段交通運(yùn)輸領(lǐng)域先進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展要求，執(zhí)政為民，興交為公，真正將“三個(gè)代表”重要思想落到實(shí)處。4.2是適應(yīng)中心城市經(jīng)濟(jì)和交通發(fā)展的迫切需要

中心城市是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)強(qiáng)度日益加大，對(duì)支撐經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)提出了更高的要求。中心城市的交通發(fā)展己經(jīng)呈現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化、系統(tǒng)化、社會(huì)化發(fā)展趨勢(shì)，各種交通方式既競(jìng)爭(zhēng)又聯(lián)合，既分工又協(xié)作，其運(yùn)輸過(guò)程和技術(shù)裝備等相互銜接的要求越來(lái)越高�，F(xiàn)代城市交通的發(fā)展，使各種交通方式相互依存，對(duì)合理分工、銜接配套、協(xié)調(diào)平衡的要求越來(lái)越高，客觀上需要建立與之相適應(yīng)的統(tǒng)一高效的交通管理體制。

4.3是整合運(yùn)輸資源、提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)的迫切需要

分散的交通管理模式不僅使交通運(yùn)輸?shù)囊?guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)難以體現(xiàn)，聯(lián)合運(yùn)輸難以組織，而且運(yùn)力投放盲目，無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)嚴(yán)重，難以形成綜合運(yùn)輸效益。各自為政還導(dǎo)致了社會(huì)資源、交通資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。在實(shí)行交叉管理模式的中心城市中，不同的交通運(yùn)輸方式分屬不同的行政管理部門，導(dǎo)致了諸如城市公共汽車交通與長(zhǎng)途客運(yùn)交通不能有效接駁、城市出入口道路與公路不能合理銜接、出租車和停車場(chǎng)管理混亂等問(wèn)題。受條塊分割管理模式的影響，在道路交通行政管理、行業(yè)管理、治安管理及相關(guān)執(zhí)法工作中，圍繞車輛購(gòu)置、使用、道路通行稅費(fèi)征收、運(yùn)管服務(wù)等也存在職權(quán)交叉、管理混亂、手續(xù)繁雜、扯皮嚴(yán)重等，難以為乘車人提供優(yōu)質(zhì)滿意的運(yùn)輸服務(wù)，“人暢其行、貨暢其流”的目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。4.4是加快城市化進(jìn)程、促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的迫切需要

中心城市在人口數(shù)量和城市規(guī)模等方面不斷擴(kuò)大，城郊住宅小區(qū)的不斷興建以及城市經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的不斷拓展，城市內(nèi)外道路系統(tǒng)相互交織，中心城區(qū)與遠(yuǎn)城區(qū)的聯(lián)系更加緊密，城鄉(xiāng)邊界不斷模糊。但由于實(shí)行分散管理，有些中心城市出現(xiàn)了長(zhǎng)途汽車公交化和公共汽車郊區(qū)化的矛盾，各部門在線路的分配、站點(diǎn)的設(shè)置等方面也存在許多不協(xié)調(diào)的地方，嚴(yán)重影響了城鄉(xiāng)交通運(yùn)輸?shù)恼�常發(fā)展。為促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)統(tǒng)籌發(fā)展，交通改革必須走一體化的道路，對(duì)城鄉(xiāng)交通統(tǒng)一決策、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一管理，建立“精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、高效”的交通行政管理機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)各種交通方式銜接有序、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，全面提升城市交通功能，促進(jìn)城鄉(xiāng)之間的經(jīng)濟(jì)文化交流，加快城市化進(jìn)程和城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)統(tǒng)籌發(fā)展。4.5是適應(yīng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、全面建設(shè)小康社會(huì)的迫切需要

國(guó)外發(fā)展經(jīng)驗(yàn)表明，以中心城市為核心、其他城市配套發(fā)展的點(diǎn)軸模式，是加快區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要?jiǎng)恿�。中心城市和區(qū)域經(jīng)濟(jì)相互依存，彼此推動(dòng)。交通運(yùn)輸是城市化與區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展必須解決的一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題，而中心城市的交通運(yùn)輸問(wèn)題又是關(guān)鍵中的關(guān)鍵，是影響整個(gè)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行鏈條效率的核心環(huán)節(jié)。建立綜合的交通管理體制，統(tǒng)籌考慮城鄉(xiāng)一體化交通運(yùn)輸問(wèn)題，是優(yōu)化區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、提高區(qū)域經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)能力的重要手段，也是實(shí)現(xiàn)區(qū)域均衡發(fā)展、全面建設(shè)小康社會(huì)的迫切需要。4.6是降低政府行政成本、提高服務(wù)效率的迫切需要

實(shí)行分散的管理模式，由于機(jī)構(gòu)和職能交叉，管理人員隊(duì)伍龐大，財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重。同時(shí)運(yùn)輸生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)活動(dòng)所需的政府審批手續(xù)重疊、龐雜，由于政出多門而導(dǎo)致的政府行政成本居高不下，服務(wù)效率難以提高。因此必須實(shí)行城鄉(xiāng)交通一體化的管理模式，按照決策、執(zhí)行、管理與監(jiān)督相協(xié)調(diào)的原則，政府從直接的市場(chǎng)準(zhǔn)入審批和價(jià)格管制退向管理競(jìng)爭(zhēng)者資質(zhì)、依法監(jiān)督行為等。進(jìn)一步理順關(guān)系、精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、提高行政管理透明度和清晰度，降低管理成本，提高政府行政效率，加快由管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，重新樹立政府的威信和社會(huì)形象。

第五章我國(guó)中心城市交通行政管理體制改革建議

中心城市是我國(guó)區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心和龍頭，在全面建設(shè)小康社會(huì)和協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)發(fā)展、推進(jìn)城市化進(jìn)程方面具有舉足輕重的作用。只有認(rèn)真研究和充分發(fā)揮中心城市在國(guó)民經(jīng)濟(jì)特別是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的地位和作用，克服中心城市發(fā)展所面臨的體制性障礙，切實(shí)做好中心城市的各項(xiàng)改革工作，才能為中心城市及其區(qū)域經(jīng)濟(jì)的全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造寬松的政治環(huán)境和制度保障。

交通運(yùn)輸作為城市發(fā)展的基礎(chǔ)性、服務(wù)性、先導(dǎo)性產(chǎn)業(yè)，應(yīng)始終堅(jiān)持“適度超前”原則，以提高運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)的連通性、服務(wù)能力為重點(diǎn)，以克服交通管理的體制性障礙為突破口，牢固樹立以人為本、交通為民的服務(wù)理念，銳意改革、加快發(fā)展，為區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)的全面、健康發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

5.1我國(guó)中心城市交通行政管理體制改革目標(biāo)

根據(jù)**中央十六大提出的全面建設(shè)小康社會(huì)的宏偉目標(biāo)以及**十六屆三中全會(huì)提出的“五個(gè)統(tǒng)籌”、“五個(gè)堅(jiān)持”的總體部署，按照****市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制對(duì)政府行政管理體制的基本要求，在全面總結(jié)分析建國(guó)以來(lái)我國(guó)中心城市交通行政管理體制改革經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，借鑒和吸收國(guó)外大中城市交通行政管理的普遍經(jīng)驗(yàn)，提出我國(guó)中心城市交通行政管理體制改革的目標(biāo)是:逐步建立機(jī)構(gòu)精干、體系完整、職能明確、權(quán)貴一致、管理順暢、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范、辦事高效、基本符合****市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)階段發(fā)展要求、有利于促進(jìn)中心城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)和交通運(yùn)輸生產(chǎn)力全面協(xié)調(diào)發(fā)展的中心城市交通行政管理體制。

通過(guò)機(jī)構(gòu)調(diào)整和資源整合，實(shí)現(xiàn)中心城市管理機(jī)構(gòu)、交通規(guī)劃、設(shè)施建設(shè)、運(yùn)輸管理的相對(duì)集中，形成決策、執(zhí)行、管理與監(jiān)督協(xié)調(diào)的中心城市交通行政管理運(yùn)行機(jī)制。其中，改革目標(biāo)可以劃分為兩個(gè)層次：

第一層次，即基本目標(biāo)是：以建立和實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)交通一體化管理體制為重點(diǎn)，通過(guò)職能調(diào)整、機(jī)構(gòu)整合，理順城鄉(xiāng)交通管理的體制關(guān)系，為城鄉(xiāng)交通發(fā)展和城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造條件；

第二層次，即終極目標(biāo)是：以構(gòu)建綜合運(yùn)輸管理體制為重點(diǎn)，理順條塊關(guān)系，明確職能職責(zé)，建立集中統(tǒng)一、協(xié)調(diào)一致、管理高效的交通行政管理體系。

5.2我國(guó)中心城市交通管理體制改革應(yīng)遵循的主要原則為實(shí)現(xiàn)上述改革目標(biāo)，中心城市交通行政管理體制改革除應(yīng)遵循政府機(jī)構(gòu)改革的一般原則之外，還必須遵循以下原則：5.2.1堅(jiān)持以十六屆三中全會(huì)精神為指導(dǎo)

黨的十六屆三中全會(huì)明確提出了“五個(gè)統(tǒng)籌”、“五個(gè)堅(jiān)持”的發(fā)展要求，是指導(dǎo)我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要的綱領(lǐng)性文件，為我國(guó)的改革與發(fā)展工作指明了方向。中心城市交通行政管理體制的目的，在于通過(guò)體制創(chuàng)新、制度創(chuàng)新，克服體制性障礙對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不利影響，充分發(fā)揮中心城市的輻射和拉動(dòng)作用，促進(jìn)城市特別是區(qū)域經(jīng)濟(jì)的全面和健康發(fā)展。因此，中心城市交通行政管理體制改革也必須以十六屆三中全會(huì)精神為基本指導(dǎo)原則，按照十六屆三中全會(huì)的統(tǒng)一部署和要求，認(rèn)真做好各項(xiàng)改革工作。5.2.2堅(jiān)持以人為本的原則

“以人為本、執(zhí)政為民”是新時(shí)期各級(jí)政府管理工作的中心環(huán)節(jié)，同時(shí)也是**十六屆三中全會(huì)提出的一個(gè)全新要求。實(shí)踐“以人為本、執(zhí)政為民”，是要把滿足人民群眾的交通需求作為改革的出發(fā)點(diǎn)和歸宿，從便民、利民的角度，認(rèn)真做好各項(xiàng)管理工作。

在中心城市交通行政管理體制改革過(guò)程中堅(jiān)持“以人為本、執(zhí)政為民”的原則要求，就是要深刻理解和明確交通管理的定位，以對(duì)黨負(fù)責(zé)、對(duì)人民負(fù)責(zé)、對(duì)社會(huì)負(fù)責(zé)的態(tài)度，摒棄部門利益、個(gè)人利益，顧全大局、著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，轉(zhuǎn)變觀念，牢固樹立服務(wù)意識(shí)，實(shí)現(xiàn)兩個(gè)轉(zhuǎn)變，即實(shí)現(xiàn)由為管理而管理向管理即服務(wù)方向的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)由管理型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變。5.2.3決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)的原則

實(shí)現(xiàn)中心城市交通行政管理決策、執(zhí)行、監(jiān)督的分離和協(xié)調(diào)，是當(dāng)今政府改革和建立有限型政府的重要內(nèi)容。籍此可達(dá)到減少管理層次，提高管理效率，降低行政成本的目的，同時(shí)便于最大限度地發(fā)揮各級(jí)政府交通行政管理機(jī)構(gòu)的整體效能，便于各層級(jí)之間的相互監(jiān)督，有利于建立和形成交通快速反應(yīng)機(jī)制，提高交通行政管理水平。5.2.4實(shí)事求是、循序漸進(jìn)的原則

認(rèn)真分析各種交通運(yùn)輸方式的特點(diǎn)及其發(fā)展趨勢(shì)，以是否有利于促進(jìn)中心城市生產(chǎn)力發(fā)展作為改革的根本標(biāo)準(zhǔn)，科學(xué)合理地處理中心城市交通行政管理?xiàng)l塊關(guān)系。探索最佳管理模式。我國(guó)地域遼闊，東西部中心城市之間有著巨大的差異，必須堅(jiān)持實(shí)事求是，具體問(wèn)題具體分析，根據(jù)當(dāng)?shù)氐奶攸c(diǎn)、交通運(yùn)輸事業(yè)發(fā)展水平及發(fā)展趨勢(shì)等因素，制定適合本地區(qū)發(fā)展的改革方案。必須正確處理好交通行政管理體制改革的階段性目標(biāo)和總體目標(biāo)的關(guān)系，按照從實(shí)際出發(fā)，全面部署、重點(diǎn)突破、分步實(shí)施、協(xié)調(diào)推進(jìn)的要求，分清輕重緩急，有步驟、分階段地推進(jìn)。5.3基本模式選擇與改革步驟

根據(jù)改革目標(biāo)和原則，在綜合分析我國(guó)中心城市交通行政管理體制現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，提出中心城市交通行政管理體制改革的基本模式為：“一城一交”模式，即大交通管理體制模式。

選擇“一城一交”作為中心城市交通行政管理體制的基本模式，有其合理性和可行性。一方面，“一城一交”模式即是當(dāng)今世界大型城市交通管理體制的基本模式，也是國(guó)外城市交通管理成功經(jīng)驗(yàn)的根本體現(xiàn)，其在整合交通資源、優(yōu)化資源配置、降低行政成本、提高管理效率方面所體現(xiàn)出的巨大優(yōu)勢(shì)是其他管理模式無(wú)可比擬的；另一方面，“一城一交”模式也是當(dāng)前我國(guó)中心城市交通行政管理體制改革的最終取向，特別是北京、重慶、深圳、武漢等城市在這方面所作的有益嘗試和探索，為指導(dǎo)其他城市的交通行政管理體制改革提供了可資借鑒的寶貴經(jīng)驗(yàn)，即“一城一交”管理模式在我國(guó)具有可行性和可操作性。

在進(jìn)行中心城市“一城一交”管理體制模式改革過(guò)程中，可根據(jù)各地的不同情況，采用如下兩種方式予以實(shí)施：

一是一步到位，即不考慮城市現(xiàn)行交通行政管理體制模式現(xiàn)狀，直接按照“一城一交”模式的要求，提出改革方案，予以實(shí)施：

二是循序漸進(jìn)，即在充分考慮城市交通管理體制發(fā)展現(xiàn)狀及其所處的發(fā)展階段的基礎(chǔ)上，由模式一到模式三逐步推進(jìn)，分步實(shí)施。其中，處于模式一（城鄉(xiāng)道路運(yùn)輸分散管理）的中心城市應(yīng)在相關(guān)部門的指導(dǎo)下，首先盡快實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)交通運(yùn)輸?shù)囊惑w化管理：處于模式二的中心城市，要在總結(jié)現(xiàn)有管理體制改革經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，參照其他城市改革的成功經(jīng)驗(yàn)，按照“一城一交”管理模式的要求，向構(gòu)筑大交通管理體制方向邁進(jìn)。

5.4措施建議

（一）建議在國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，由**中央編辦牽頭，會(huì)同有關(guān)部門對(duì)中心城市交通行政管理體制進(jìn)行深入研究，按照“五個(gè)統(tǒng)籌”、“五個(gè)堅(jiān)持”的原則要求，制訂并提出中心城市交通行政管理體制改革的指導(dǎo)意見，指導(dǎo)中心城市交通改革與發(fā)展，為全面推動(dòng)中心城市交通行政管理體制改革提供必要的政策指導(dǎo)。

（二）鼓勵(lì)和支持管理體制改革經(jīng)驗(yàn)相對(duì)較為豐富、體制基礎(chǔ)較好的中心城市，按照“一城一交”體制模式的要求，繼續(xù)開展交通行政管理體制改革的試點(diǎn)工作。5.5結(jié)束語(yǔ)

致公黨中央開展本項(xiàng)調(diào)研工作的目的，就在于通過(guò)對(duì)當(dāng)前中心城市交通行政管理體制現(xiàn)狀的實(shí)地調(diào)查和分析，了解和掌握中心城市交通行政管理體制存在的突出問(wèn)題，在認(rèn)真聽取各有關(guān)政府部門和專家意見的基礎(chǔ)上，以十六大和十六屆三中全會(huì)精神為指導(dǎo)，提出中心城市交通行政管理體制改革的建議，以克服制約中心城市發(fā)展的根本性體制障礙，推動(dòng)和促進(jìn)我國(guó)中心城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)和交通事業(yè)的全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。

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