人大常委會(huì)確定201*年立法工作計(jì)劃和監(jiān)督工作計(jì)劃

人大常委會(huì)確定201*年立法工作計(jì)劃和監(jiān)督

工作計(jì)劃

修改消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法、聽(tīng)取反貪污賄賂報(bào)告列入其中

201*-4-276:27:44來(lái)源：《人民日?qǐng)?bào)》（201*年04月27日04版）

新華社北京４月２６日電（記者霍小光、陳菲）十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二次委員長(zhǎng)會(huì)議日前分別通過(guò)了全國(guó)人大常委會(huì)２０１３年立法工作計(jì)劃、監(jiān)督工作計(jì)劃。根據(jù)計(jì)劃，全國(guó)人大常委會(huì)今年將審議消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法修正案等法律案、聽(tīng)取審議關(guān)于檢察機(jī)關(guān)反貪污賄賂工作情況報(bào)告等。

２０１３年是十二屆全國(guó)人大及其常委會(huì)的開(kāi)局之年。全國(guó)人大常委會(huì)將加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域立法，進(jìn)一步完善人大代表參與立法的工作機(jī)制，拓展人民有序參與立法途徑，加強(qiáng)立法調(diào)研和論證，著力提高立法質(zhì)量。同時(shí)，要編制好本屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃，統(tǒng)籌安排未來(lái)五年立法工作。

今年全國(guó)人大常委會(huì)將初次審議消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法修正案、傳染病防治法修正案、航道法、軍事設(shè)施保護(hù)法修正案、行政訴訟法修正案、社會(huì)救助法、中醫(yī)藥法等法律草案；繼續(xù)審議特種設(shè)備安全法、環(huán)境保護(hù)法修正案、商標(biāo)法修正案、預(yù)算法修正案等法律草案；適時(shí)安排審議資產(chǎn)評(píng)估法草案、土地管理法修正案草案和落實(shí)《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》需要修改的法律。此外，列入立法預(yù)備項(xiàng)目、視情況在２０１３年或者以后年度安排審議的主要是，修改水污染防治法、著作權(quán)法、行政復(fù)議法、紅十字會(huì)法，制定反家庭暴力法、慈善事業(yè)法、單行稅法等。

在監(jiān)督工作方面，全國(guó)人大常委會(huì)將著力加強(qiáng)對(duì)經(jīng)濟(jì)工作和重大民生工作的監(jiān)督，綜合運(yùn)用專(zhuān)題詢問(wèn)、專(zhuān)題調(diào)研、跟蹤監(jiān)督等方式方法，加大監(jiān)督力度，增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效，增強(qiáng)監(jiān)督工作透明度。

今年常委會(huì)還將聽(tīng)取和審議關(guān)于公安機(jī)關(guān)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)、城鎮(zhèn)化建設(shè)、農(nóng)村金融改革發(fā)展、檢察機(jī)關(guān)反貪污賄賂工作情況等專(zhuān)項(xiàng)工作報(bào)告；聽(tīng)取和審議國(guó)務(wù)院關(guān)于“十二五”規(guī)劃綱要實(shí)施中期情況的報(bào)告，以及年度計(jì)劃、預(yù)算、決算和審計(jì)工作報(bào)告。執(zhí)法檢查和專(zhuān)題詢問(wèn)是人大監(jiān)督的重要形式，２０１３年將檢查可再生能源法、氣象法、行政復(fù)議法、義務(wù)教育法實(shí)施情況，圍繞傳染病防治、國(guó)家財(cái)政科技資金分配使用、農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)等開(kāi)展專(zhuān)題詢問(wèn)。此外，人大常委會(huì)還將圍繞民族區(qū)域自治法實(shí)施情況等開(kāi)展一系列專(zhuān)題調(diào)研，加強(qiáng)規(guī)范性文件的備案審查。

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國(guó)務(wù)院201*年立法工作計(jì)劃規(guī)定，由國(guó)務(wù)院機(jī)關(guān)事務(wù)管理局負(fù)責(zé)起草《機(jī)關(guān)事務(wù)條

例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》），明確《條例》要規(guī)范的行政法律關(guān)系[1]，理清《條例》要解決的重點(diǎn)問(wèn)題，是制定好這部行政法規(guī)的基本問(wèn)題。我們認(rèn)為，制定好《條例》，當(dāng)前重點(diǎn)要解決以下10個(gè)方面的問(wèn)題。

一、內(nèi)涵與外延。明確機(jī)關(guān)事務(wù)的內(nèi)涵與外延是制定《條例》的前提。眾所周知，某

一事物的內(nèi)涵，就是該事物的質(zhì)的規(guī)定性，或者說(shuō)是該事物區(qū)別于其他事物的特有屬性；而某一事物的外延，就是具有該事物質(zhì)的規(guī)定性或者特有屬性的那些事物或者事物的類(lèi)。研究并制定《條例》，必須明確機(jī)關(guān)事務(wù)的內(nèi)在屬性和外延邊界，要解決這一問(wèn)題，首先要明晰這樣幾對(duì)概念的內(nèi)涵與外延。一是政務(wù)與事務(wù)。新中國(guó)成立到現(xiàn)在，對(duì)于什么是“政務(wù)”、什么是“事務(wù)”，什么是“政務(wù)工作”、什么是“事務(wù)工作”，一直沒(méi)有明確的答案和準(zhǔn)確的表述。是廣義地理解事務(wù)這一概念（把文秘、檔案、保密等歸類(lèi)為事務(wù)）、還是狹義地理解事務(wù)這一概念（指房、地、車(chē)等）、或者相對(duì)地理解事務(wù)這一概念（凡政務(wù)以外的工作）、模糊地理解這一概念（管錢(qián)、管物、管資產(chǎn)）等等，一直還沒(méi)有定論。機(jī)構(gòu)編制部門(mén)對(duì)這一問(wèn)題也沒(méi)有明確的界定。所以，我們認(rèn)為，制定《條例》首先要解決這一“元問(wèn)題”，這既是起草《條例》的邏輯起點(diǎn)，也是機(jī)關(guān)事務(wù)工作的邏輯起點(diǎn)。二是事務(wù)與后勤。嚴(yán)格地說(shuō)，1950年政務(wù)院機(jī)關(guān)事務(wù)管理局設(shè)立之初，事務(wù)與后勤的區(qū)別是明確的，軍隊(duì)后勤與政府事務(wù)的區(qū)別也是明確的，但由于計(jì)劃體制和傳統(tǒng)思維習(xí)慣，人們往往用軍事后勤的概念定義機(jī)關(guān)事務(wù)，把機(jī)關(guān)事務(wù)等同于機(jī)關(guān)后勤，用機(jī)關(guān)后勤涵蓋機(jī)關(guān)事務(wù)[2]。這種后勤與事務(wù)不分，用后勤工作涵蓋事務(wù)工作的后果是：降低了事務(wù)工作的地位，淡化了事務(wù)工作的作用，動(dòng)搖了事務(wù)工作的基礎(chǔ)。鑒于這一狀況，《條例》必須走“正本清源”的道路，嚴(yán)肅認(rèn)真地為事務(wù)工作“正名”，為行業(yè)發(fā)展“清源”，嚴(yán)格區(qū)分事務(wù)工作與后勤工作，真正把事務(wù)工作當(dāng)作一門(mén)科學(xué)，

把事務(wù)行業(yè)看作一個(gè)與財(cái)政、發(fā)展改革同等重要的行業(yè)。三是管理與工作。這是關(guān)乎《條例》的名稱(chēng)問(wèn)題，在此問(wèn)題上有機(jī)關(guān)事務(wù)條例、機(jī)關(guān)事務(wù)工作條例和機(jī)關(guān)事務(wù)管理?xiàng)l例等不同的選擇。從外延看，“機(jī)關(guān)事務(wù)條例”最大，“機(jī)關(guān)事務(wù)管理?xiàng)l例”最小。從公文規(guī)則的角度看，法規(guī)的名稱(chēng)要準(zhǔn)確地表達(dá)所規(guī)范工作的主要內(nèi)容，在文種清楚的情況下，事由的歸納一定要準(zhǔn)確無(wú)誤。一般理解，用“條例”做名稱(chēng)彈性較大，內(nèi)容的駕馭可以伸展自如；用“工作條例”做名稱(chēng)則必須清晰地描述管理、保障、服務(wù)三個(gè)領(lǐng)域的內(nèi)容；而用“管理?xiàng)l例”做名稱(chēng)，則必須廣義地理解“管理”的含義，否則管理以外的保障、服務(wù)等工作就無(wú)法納入《條例》進(jìn)行正常而完整的表述。因此，我們認(rèn)為，參照《宗教事務(wù)條例》的做法，用“機(jī)關(guān)事務(wù)條例”做名稱(chēng)不僅涵蓋面廣、表意準(zhǔn)確、具有較大的開(kāi)放度，而且更能反映具體工作實(shí)踐和基本政策趨向。

二、定位與職能。明確機(jī)關(guān)事務(wù)工作的定位和機(jī)關(guān)事務(wù)部門(mén)的職能是制定《條例》的

基礎(chǔ)，只有定位明確，職能清晰，才能客觀、公正地表述《條例》的內(nèi)容，完整、科學(xué)地描述機(jī)關(guān)事務(wù)工作體系。我們認(rèn)為，在公共管理學(xué)理論框架中尋找機(jī)關(guān)事務(wù)工作和機(jī)關(guān)事務(wù)部門(mén)的定位與職能，重點(diǎn)要解決兩個(gè)問(wèn)題。第一，“是什么”。該問(wèn)題關(guān)系到《條例》要規(guī)范的主要內(nèi)容。根據(jù)公共管理學(xué)理論，機(jī)關(guān)事務(wù)工作是用一定的公共權(quán)力和公共資源，使一定范圍的公民及其組織的某種直接需求得到滿足的社會(huì)生產(chǎn)過(guò)程，這一生產(chǎn)過(guò)程具有排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性的特點(diǎn)，其提供的產(chǎn)品則具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品的特性，在這種意義上，我們說(shuō)機(jī)關(guān)事務(wù)管理行為是準(zhǔn)公共管理行為，是行政管理行為，不完全是政府機(jī)關(guān)內(nèi)部管理行為，這是定位機(jī)關(guān)事務(wù)工作的關(guān)鍵要點(diǎn)。[3]同樣，根據(jù)公共管理學(xué)理論，在公共服務(wù)的生產(chǎn)者、組織者和消費(fèi)者之間，政府是公共服務(wù)的組織者而不是生產(chǎn)者，政府公共服務(wù)的生產(chǎn)和提供，完全可以采取承包、委托、補(bǔ)助等方式通過(guò)民營(yíng)部門(mén)或社會(huì)機(jī)構(gòu)來(lái)完成。機(jī)關(guān)事務(wù)工作作為政府機(jī)關(guān)工作的組成部分，由于其提供的服務(wù)具有準(zhǔn)公共服務(wù)的性質(zhì)，其提供的產(chǎn)品具有準(zhǔn)公共產(chǎn)

品的特點(diǎn)，因此，作為機(jī)關(guān)職能部門(mén)之一的事務(wù)管理部門(mén)，是機(jī)關(guān)服務(wù)保障的組織者、領(lǐng)導(dǎo)者，不是機(jī)關(guān)服務(wù)保障的生產(chǎn)者，更不是后勤服務(wù)的提供者。這就是自1993年以來(lái)，我們一直堅(jiān)持“管理”與“服務(wù)”分開(kāi)以及“辦后勤”與“管后勤”分開(kāi)的根本理論依據(jù)，也是機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門(mén)退出競(jìng)爭(zhēng)性自辦服務(wù)，集中精力做好組織機(jī)關(guān)服務(wù)、確立標(biāo)準(zhǔn)制度、加強(qiáng)機(jī)關(guān)保障、實(shí)施科學(xué)管理等工作的主要理論判據(jù)。因此，《條例》關(guān)于職能的表述，應(yīng)當(dāng)根據(jù)這種這一定位，充實(shí)管理部分的內(nèi)容，在服務(wù)職能部分，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)標(biāo)準(zhǔn)制度建設(shè)與市場(chǎng)監(jiān)管等方面的內(nèi)容。第二，“干什么”。這一問(wèn)題直接影響《條例》的篇章結(jié)構(gòu)，也就是說(shuō)，只有在準(zhǔn)確分析、合理判斷機(jī)關(guān)事務(wù)工作“干什么”以及“應(yīng)該干什么”的基礎(chǔ)上，才能決定哪些事項(xiàng)可以納入《條例》進(jìn)行完整表述。我們認(rèn)為，機(jī)關(guān)事務(wù)管理作為行政管理的一部分，其主要工作是對(duì)機(jī)關(guān)的事務(wù)性事項(xiàng)進(jìn)行科學(xué)組織、合理指揮、充分協(xié)調(diào)與有效控制，使機(jī)關(guān)資源產(chǎn)生最佳的服務(wù)保障效果。從工作職能的角度看，當(dāng)前的機(jī)關(guān)事務(wù)工作已經(jīng)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代提供簡(jiǎn)單的后勤服務(wù)特別是“吃喝拉撒”等生活后勤服務(wù)，轉(zhuǎn)移到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代對(duì)機(jī)關(guān)公共資源實(shí)施有效管理，確立管理域限、完善工作機(jī)制、建立標(biāo)準(zhǔn)制度、整合行政資源、實(shí)行公平保障、加強(qiáng)行政監(jiān)管、降低運(yùn)行成本等問(wèn)題上。此時(shí)，機(jī)關(guān)的物資流、資金流、信息流、資源流成為事務(wù)工作的主要對(duì)象，而管理、保障、服務(wù)則成為機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門(mén)的主要職能�！稐l例》對(duì)于機(jī)關(guān)事務(wù)部門(mén)工作職能的表述應(yīng)該緊扣這一背景，只有這樣，才能確保所規(guī)范內(nèi)容的現(xiàn)實(shí)性、完整性和前瞻性。

三、指導(dǎo)思想。這是貫穿《條例》的紅線，主要包括兩方面內(nèi)容，一是《條例》要堅(jiān)

持的指導(dǎo)思想。一定意義上說(shuō)，立法就是在矛盾的焦點(diǎn)上劃杠杠。要把杠杠劃對(duì)、劃準(zhǔn)，必須堅(jiān)持正確的指導(dǎo)思想，否則，《條例》就會(huì)有盲目性、偏狹性，甚至還會(huì)走錯(cuò)方向。我們黨是執(zhí)政黨，黨的政策就是法的實(shí)質(zhì)內(nèi)容。因此，《條例》必須遵循毛澤東思想、鄧小平理論、“三個(gè)代表”重要思想和科學(xué)發(fā)展觀，必須體現(xiàn)黨的意志、國(guó)家意志和人民的意志，必須反映我們黨和政府立黨為公、執(zhí)政為民的根本要求和以人為本、科學(xué)發(fā)展的基本法則，只有

這樣，才能保證立法工作堅(jiān)持正確的政治方向，保持正確的發(fā)展軌跡。二是起草《條例》的具體指導(dǎo)原則。用《條例》要堅(jiān)持的指導(dǎo)思想指導(dǎo)《條例》的制定工作，其實(shí)質(zhì)就是要堅(jiān)持《條例》的具體指導(dǎo)原則，確�！稐l例》的制定和實(shí)施合法合理、程序正當(dāng)、高效便民。具體而言，關(guān)鍵要做到理論與實(shí)踐相結(jié)合、職權(quán)與責(zé)任相統(tǒng)一、繼承與創(chuàng)新相協(xié)調(diào)。理論與實(shí)踐相結(jié)合，就是要融匯貫通多年的理論探索成果與實(shí)際工作成效，把實(shí)踐證明是正確和行之有效的東西用法律條文肯定下來(lái)，以鞏固全國(guó)機(jī)關(guān)事務(wù)戰(zhàn)線多年來(lái)的工作成果，為今后的工作和事業(yè)發(fā)展指明方向。職權(quán)與責(zé)任相統(tǒng)一，就是要在切實(shí)保障公民、法人和其他組織合法權(quán)益的前提下，科學(xué)合理地界定機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門(mén)的職責(zé)權(quán)限，清晰明白地規(guī)定其行使職權(quán)的條件、程序和應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任，防止“有權(quán)無(wú)責(zé)”和“有責(zé)無(wú)權(quán)”等現(xiàn)象的發(fā)生。繼承與創(chuàng)新相協(xié)調(diào)，就是既要立足現(xiàn)實(shí)，客觀、合理、公正地繼承和總結(jié)50多年的工作經(jīng)驗(yàn)和工作方法，把它上升為法規(guī)規(guī)定；又要超越現(xiàn)實(shí)，體現(xiàn)改革精神和發(fā)展方向，使《條例》更具前瞻性、指導(dǎo)性和可持續(xù)性，防止一出臺(tái)就滯后工作現(xiàn)實(shí)或者脫離工作實(shí)際等問(wèn)題的發(fā)生。

四、基本原則�！稐l例》所表述的基本原則是機(jī)關(guān)事務(wù)工作必須遵循的共同準(zhǔn)則，

是《條例》的靈魂。這些基本原則對(duì)于機(jī)關(guān)事務(wù)管理活動(dòng)起著協(xié)調(diào)、統(tǒng)一、穩(wěn)定的作用。機(jī)關(guān)事務(wù)工作的基本原則可以從不同側(cè)面進(jìn)行概括，但必須言簡(jiǎn)意賅，最能反映工作特點(diǎn)，除一般性規(guī)定外，還要體現(xiàn)發(fā)展方向和政策導(dǎo)向。從這一定位出發(fā)，我們認(rèn)為，應(yīng)納入《條例》表述的機(jī)關(guān)事務(wù)工作的基本原則，一是依法行政、科學(xué)管理。依法行政順應(yīng)了建設(shè)法治政府的要求，反映了機(jī)關(guān)事務(wù)工作的需要，表達(dá)了不同機(jī)關(guān)享用均等服務(wù)保障的共同訴求，體現(xiàn)了機(jī)關(guān)事務(wù)領(lǐng)域今后工作的改革和發(fā)展方向；科學(xué)管理是“三化”（管理科學(xué)化、保障法制化和服務(wù)社會(huì)化）的重要組成部分，是近30年來(lái)機(jī)關(guān)事務(wù)工作改革實(shí)踐反復(fù)證明需要進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)的著力點(diǎn)，也是確保事業(yè)發(fā)展壯大的生長(zhǎng)點(diǎn)。二是高效保障、優(yōu)質(zhì)服務(wù)。這是機(jī)關(guān)事務(wù)工作的根本目標(biāo)，是一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。高效保障、優(yōu)質(zhì)服務(wù)要求機(jī)關(guān)事務(wù)工作在體制上做到集中統(tǒng)一、精簡(jiǎn)高效，逐步改變條塊分割、分散管理和各自為政的工作現(xiàn)

狀；機(jī)制上做到市場(chǎng)導(dǎo)向、績(jī)效主導(dǎo)，注重發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，注重投入產(chǎn)出比例關(guān)系，注重降低行政運(yùn)行成本；方式上做到推陳出新、精簡(jiǎn)高效，突破粗放型、經(jīng)驗(yàn)化傳統(tǒng)工作模式的藩籬，向集約型、專(zhuān)業(yè)化現(xiàn)代工作模式轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)人力密集型簡(jiǎn)單保障向智力密集型專(zhuān)業(yè)化保障的跨越，簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)就是，“用專(zhuān)業(yè)化的人、做專(zhuān)業(yè)化的事、走專(zhuān)門(mén)化的路”。三是艱苦奮斗、勤儉節(jié)約。機(jī)關(guān)事務(wù)工作是為政治服務(wù)的行政管理工作，既是政治工作，也是組織工作，對(duì)密切黨群干群關(guān)系，樹(shù)立政府形象，建設(shè)廉潔、務(wù)實(shí)、高效政府機(jī)關(guān)，具有重要影響。無(wú)論在經(jīng)濟(jì)困難時(shí)期，還是在經(jīng)濟(jì)好轉(zhuǎn)時(shí)期，發(fā)揚(yáng)艱苦奮斗的優(yōu)良傳統(tǒng)，堅(jiān)持厲行節(jié)約的基本原則，是機(jī)關(guān)事務(wù)工作必須始終遵循的根本法則。新形勢(shì)下，機(jī)關(guān)事務(wù)部門(mén)作為節(jié)約型機(jī)關(guān)建設(shè)的主導(dǎo)部門(mén)，更要從初級(jí)階段的基本國(guó)情出發(fā)，自覺(jué)把艱苦奮斗、勤儉節(jié)約作為我們的工作方式和生活方式，在建設(shè)節(jié)約型政府機(jī)關(guān)中做表率。四是統(tǒng)籌兼顧、綜合協(xié)調(diào)。與農(nóng)、林、水等行業(yè)比較，機(jī)關(guān)事務(wù)是一個(gè)綜合特色十分明顯的行業(yè)，涉及學(xué)科多，涵蓋專(zhuān)業(yè)廣，觸及利益深，與機(jī)關(guān)各部門(mén)和廣大干部職工群眾利益息息相關(guān)。因此，注意統(tǒng)籌兼顧，強(qiáng)調(diào)綜合協(xié)調(diào)是該領(lǐng)域工作的基本要求。其中，“統(tǒng)籌”的重點(diǎn)是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和機(jī)關(guān)辦公、職工生活改善的合理需求問(wèn)題，解決的是國(guó)家財(cái)力增長(zhǎng)有限和需求不斷增加的矛盾；而“協(xié)調(diào)”的重點(diǎn)是機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門(mén)與發(fā)展改革、財(cái)政、建設(shè)、國(guó)土等相關(guān)部門(mén)的關(guān)系，解決的是體制環(huán)境和政策環(huán)境的問(wèn)題。統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的最終目的是推動(dòng)改革、管理、保障、服務(wù)等各項(xiàng)工作的均衡發(fā)展，以確保政策配套、制度銜接、隊(duì)伍穩(wěn)定、成本降低和事業(yè)發(fā)展。

五、適用范圍。對(duì)于《條例》的適用范圍，有兩種不同意見(jiàn)。一種意見(jiàn)認(rèn)為，《條例》

只適用于行政系統(tǒng)，在中央國(guó)家機(jī)關(guān)或全國(guó)政府系統(tǒng)實(shí)施，《條例》實(shí)際上應(yīng)該稱(chēng)為政府機(jī)關(guān)事務(wù)條例或行政系統(tǒng)事務(wù)條例。另一種意見(jiàn)認(rèn)為，《條例》適用于各系統(tǒng)，在中央和國(guó)家機(jī)關(guān)或全國(guó)各系統(tǒng)實(shí)施。兩種不同意見(jiàn)又可以分為四種情況：適用于中央國(guó)家機(jī)關(guān)、適用于全國(guó)政府系統(tǒng)、適用于中央和國(guó)家機(jī)關(guān)以及適用于全國(guó)各系統(tǒng)。四種情況中，范圍最小的是中央國(guó)家機(jī)關(guān)，最大的是全國(guó)各系統(tǒng)。我們認(rèn)為，“《條例》只適用于行政系統(tǒng)、在中央國(guó)

家機(jī)關(guān)實(shí)施”的意見(jiàn)局限于國(guó)務(wù)院各部門(mén)機(jī)關(guān)事務(wù)工作的體制現(xiàn)狀，僅僅把原有的規(guī)范性文件上升為行政法規(guī)，法規(guī)效力層級(jí)雖然提高了，但體現(xiàn)不出改革趨勢(shì)，代表不了發(fā)展方向，也無(wú)法反映干部群眾關(guān)于規(guī)范管理、降低成本、建設(shè)節(jié)約性政府機(jī)關(guān)的愿望，其實(shí)質(zhì)仍然是分散管理、各自為政。所以，《條例》應(yīng)該適用于全國(guó)各系統(tǒng)、各領(lǐng)域，涵蓋國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)全額負(fù)擔(dān)的各級(jí)各類(lèi)機(jī)關(guān)，確切地說(shuō)是，《條例》的適用范圍應(yīng)該與《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》的適用范圍一致。其主要理由：一是確保體制統(tǒng)一。機(jī)關(guān)事務(wù)管理工作是行政管理工作，行政工作必須遵循統(tǒng)一的體制。我國(guó)是單一制國(guó)家，必須堅(jiān)持統(tǒng)一的行政管理體制，不能借稅制改革、中央與地方財(cái)權(quán)事權(quán)分開(kāi)等理由，搞各自為政、分散管理；也不能單純強(qiáng)調(diào)后勤服務(wù)，突出地方特色、長(zhǎng)官意志甚至個(gè)人意志，用塊塊管理抵觸條條管理、甚至排斥條條管理。二是維護(hù)法制統(tǒng)一。統(tǒng)一的社會(huì)主義法制是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)，也是機(jī)關(guān)事務(wù)工作順利開(kāi)展的前提。法治是建立現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的制度基礎(chǔ)，沒(méi)有健全的法治體系，市場(chǎng)主體的獨(dú)立性、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的有序性以及市場(chǎng)中政府行為的規(guī)范性都無(wú)法得到保證，本質(zhì)上是契約經(jīng)濟(jì)、競(jìng)爭(zhēng)經(jīng)濟(jì)和自由經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制就無(wú)法有效運(yùn)行。作為政府自身建設(shè)重要主導(dǎo)力量和組成部分的機(jī)關(guān)事務(wù)工作，必須適應(yīng)法治經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，自覺(jué)維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一與尊嚴(yán)，做到依法管理、依法保障和依法服務(wù)。三是做到政令統(tǒng)一。當(dāng)前機(jī)關(guān)事務(wù)領(lǐng)域所出現(xiàn)的制度不統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)不一致等諸多問(wèn)題，主要原因是政策不統(tǒng)一、政令不一致，各系統(tǒng)、各行業(yè)各搞自己的標(biāo)準(zhǔn)和辦法，各地區(qū)、各部門(mén)紛紛出臺(tái)自己的制度和規(guī)范，造成新的分配不公和相互攀比。制定適用全國(guó)各系統(tǒng)的《條例》，目的是促使各級(jí)各類(lèi)機(jī)關(guān)按照責(zé)任、法治、節(jié)約、效能的原則處理一切機(jī)關(guān)事務(wù)，用市場(chǎng)機(jī)制和法治手段解決機(jī)關(guān)資產(chǎn)、經(jīng)費(fèi)財(cái)務(wù)、公務(wù)接待、政府采購(gòu)等管理問(wèn)題，避免因主觀武斷、政令不一導(dǎo)致資源和財(cái)產(chǎn)的損失，使機(jī)關(guān)花錢(qián)更少、工作更好、規(guī)范有序、廉潔高效。四是實(shí)現(xiàn)均等保障。當(dāng)前，我國(guó)正在穩(wěn)步推進(jìn)公共服務(wù)的均等化改革，為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，政府相關(guān)部門(mén)啟動(dòng)了公共財(cái)政、醫(yī)療、衛(wèi)生、社保等服務(wù)的均等化改革。我們認(rèn)為，機(jī)關(guān)內(nèi)部服務(wù)保障的均等化是公共服務(wù)

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七、體制與機(jī)制。機(jī)關(guān)事務(wù)工作的體制和機(jī)制是《條例》要表述的內(nèi)容�！稐l例》對(duì)

體制和機(jī)制的描述既要有合理性，還要有前瞻性，不能簡(jiǎn)單地用法律條文固化現(xiàn)有的管理體制和運(yùn)行機(jī)制，而要在合法合規(guī)的基礎(chǔ)上，體現(xiàn)改革精神和創(chuàng)新意識(shí)，體現(xiàn)工作規(guī)律和發(fā)展方向。《條例》印發(fā)后，要使人們透過(guò)具體條文，明確法規(guī)確立了什么管理體制、構(gòu)筑了什么保障制度、形成了什么服務(wù)機(jī)制，這是判斷《條例》成功與失敗的重要標(biāo)志。我局“十一五”規(guī)劃提出，當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，機(jī)關(guān)事務(wù)工作改革與發(fā)展的主要目標(biāo)是：著力構(gòu)建集中統(tǒng)一、權(quán)責(zé)明確的管理體制，科學(xué)規(guī)范、系統(tǒng)完善的保障制度以及市場(chǎng)導(dǎo)向、多元并存的服務(wù)機(jī)制，推動(dòng)機(jī)關(guān)事務(wù)工作全面、協(xié)調(diào)和持續(xù)發(fā)展。這里表述了機(jī)關(guān)事務(wù)工作的體制、制度和機(jī)制三大建設(shè)目標(biāo)。

體制目標(biāo)中，集中統(tǒng)一、權(quán)責(zé)明確的管理體制是總目標(biāo)，它由不同的子目標(biāo)構(gòu)成，

包括：行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理體制、房地產(chǎn)管理體制、機(jī)關(guān)基本建設(shè)管理體制、政府機(jī)構(gòu)節(jié)能管理體制、物業(yè)與供熱管理體制、國(guó)內(nèi)公務(wù)接待管理體制、政府集中采購(gòu)體制、政府駐外地辦事機(jī)構(gòu)管理體制、機(jī)關(guān)后勤管理體制等等。我們認(rèn)為，要構(gòu)建集中統(tǒng)一、權(quán)責(zé)明確的管理體制，必須明確以上各項(xiàng)事務(wù)的管理體制，特別要明確其管理職能、管理內(nèi)容、管理機(jī)構(gòu)和管理關(guān)系，解決與之相關(guān)的“誰(shuí)來(lái)管、管什么、怎么管、管到什么程度”等問(wèn)題，從總體上構(gòu)筑機(jī)關(guān)事務(wù)管理體制。實(shí)踐表明，為實(shí)現(xiàn)行政目的，保障法制統(tǒng)一，必須在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部實(shí)行統(tǒng)一管理，系統(tǒng)內(nèi)各機(jī)關(guān)之間應(yīng)依次分工、明確關(guān)系，以保證行政機(jī)關(guān)對(duì)外能統(tǒng)一行使行政權(quán)力，對(duì)內(nèi)能有機(jī)協(xié)調(diào)各種關(guān)系，這樣有利于政令順暢和信息交流，使行政機(jī)關(guān)順利履行工作職能�！稐l例》對(duì)于體制目標(biāo)的描述，既要充分認(rèn)識(shí)當(dāng)前分級(jí)分散管理導(dǎo)致的種種弊端，更要確立科學(xué)的管理體制，為今后實(shí)行集中統(tǒng)一管理確立方向、明確目標(biāo)、指明道路。

機(jī)制目標(biāo)中，包括三方面內(nèi)容，一是管理工作機(jī)制目標(biāo)。如機(jī)關(guān)財(cái)產(chǎn)管理中的配置、

使用、處置、利用、監(jiān)管機(jī)制，基本建設(shè)管理中的投資項(xiàng)目決策、實(shí)施、監(jiān)管、后評(píng)價(jià)機(jī)制，

房屋土地管理中的辦公用房和土地構(gòu)建、利用、處置機(jī)制以及政府機(jī)構(gòu)節(jié)能運(yùn)行機(jī)制，公務(wù)接待運(yùn)行機(jī)制等。二是服務(wù)工作機(jī)制目標(biāo)。要把服務(wù)工作做深、做細(xì)、做到位，一方面必須明確服務(wù)工作的方式、方法、手段和程序，確保服務(wù)工作低投入、高產(chǎn)出；另一方面，必須推動(dòng)服務(wù)經(jīng)營(yíng)單位轉(zhuǎn)換機(jī)制，推動(dòng)內(nèi)部人事、勞動(dòng)、社會(huì)保障制度改革。只有各種機(jī)制日趨完善，才能從總體上構(gòu)建市場(chǎng)導(dǎo)向、監(jiān)管到位、廉潔高效、保障有力的服務(wù)運(yùn)行機(jī)制。三是保障工作機(jī)制目標(biāo)。管理和服務(wù)是為了保障，保障是機(jī)關(guān)事務(wù)工作的根本目標(biāo)。保障工作機(jī)制是否健全和有效，取決于管理和服務(wù)工作機(jī)制是否到位。保障工作機(jī)制目標(biāo)是一個(gè)總目標(biāo)，它分別由不同的子目標(biāo)構(gòu)成，要在總體上構(gòu)筑層次多樣、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、高效完善的保障工作機(jī)制，必須下大氣力完善管理和服務(wù)工作機(jī)制，同時(shí)還要完善內(nèi)部工作機(jī)制。

八、標(biāo)準(zhǔn)與制度。明確標(biāo)準(zhǔn)和制度是推進(jìn)管理科學(xué)化、保障法制化和服務(wù)社會(huì)化的重

要基礎(chǔ)。一定意義上說(shuō)，《條例》的創(chuàng)新性不僅要體現(xiàn)在體制方面，同時(shí)還要體現(xiàn)在標(biāo)準(zhǔn)與制度方面，這是《條例》切合社會(huì)生活實(shí)踐，指導(dǎo)實(shí)際工作的具體體現(xiàn)。完善機(jī)關(guān)事務(wù)工作標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)該包含這樣幾層含義：第一，標(biāo)準(zhǔn)是機(jī)關(guān)事務(wù)工作的基本尺度。無(wú)論是經(jīng)費(fèi)財(cái)務(wù)管理、房屋土地管理、公務(wù)用車(chē)管理還是國(guó)內(nèi)公務(wù)接待、能源資源節(jié)約等領(lǐng)域，標(biāo)準(zhǔn)化是實(shí)施有效管理的第一步，也是實(shí)現(xiàn)管理科學(xué)化的前提。因此，《條例》內(nèi)容的表述，必須有關(guān)于標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容描述，要通過(guò)這些描述，使大家確立一個(gè)基本理念，那就是，要建設(shè)節(jié)約型機(jī)關(guān)，降低行政運(yùn)行成本，必須大力開(kāi)展機(jī)關(guān)事務(wù)領(lǐng)域的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，實(shí)施精確的量化管理。第二，必須統(tǒng)一機(jī)關(guān)事務(wù)工作標(biāo)準(zhǔn)。經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的建設(shè)和發(fā)展，機(jī)關(guān)事務(wù)領(lǐng)域建立了一些標(biāo)準(zhǔn)，但這些標(biāo)準(zhǔn)存在諸多問(wèn)題，主要是不統(tǒng)一、不規(guī)范，定性多、定量少，原則性強(qiáng)、操作性差。《條例》對(duì)于標(biāo)準(zhǔn)的表述，必須在統(tǒng)一的管理體制下，打破地域界限和行業(yè)界限，建立統(tǒng)一的具有廣泛操作性的定量標(biāo)準(zhǔn)模式，使機(jī)關(guān)事務(wù)工作向科學(xué)化管理邁進(jìn)堅(jiān)實(shí)的一步。第三，務(wù)必完善機(jī)關(guān)事務(wù)工作標(biāo)準(zhǔn)體系。機(jī)關(guān)事務(wù)工作涉及面廣，涵蓋行業(yè)多，標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)任務(wù)重。比如在能源資源節(jié)約領(lǐng)域，涉及配置標(biāo)準(zhǔn)、定額標(biāo)準(zhǔn)、能耗標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)、認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)等方

面。因此，制定《條例》，加強(qiáng)和規(guī)范機(jī)關(guān)事務(wù)工作，必須以開(kāi)放的心態(tài)，建立和完善反映機(jī)關(guān)需求、符合社會(huì)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的標(biāo)準(zhǔn)體系，只有這樣，才能確保機(jī)關(guān)事務(wù)工作符合改革方向，反映發(fā)展潮流，代表群眾利益。

同樣，完善機(jī)關(guān)事務(wù)工作制度，應(yīng)該包含這樣幾層含義：一是要夯實(shí)制度基礎(chǔ)。沒(méi)有

規(guī)矩，不成方圓。制度是實(shí)現(xiàn)機(jī)關(guān)事務(wù)工作法治化的前提和基礎(chǔ)。制定《條例》，就是要完善制度基礎(chǔ)，推動(dòng)法制化管理，摒棄單純依靠長(zhǎng)官意志和行政命令，習(xí)慣于按照領(lǐng)導(dǎo)講話和紅頭文件辦事的行為方式；就是要改革傳統(tǒng)管理方式，促使全國(guó)機(jī)關(guān)事務(wù)由一家一戶分散管理向集約化、規(guī)范化管理轉(zhuǎn)變，由只負(fù)責(zé)本級(jí)機(jī)關(guān)事務(wù)的封閉式“塊塊”管理向上下聯(lián)通、具有行業(yè)指導(dǎo)關(guān)系的“條塊結(jié)合”管理轉(zhuǎn)變；就是要用完善的制度有效解決行政成本居高不下等長(zhǎng)期難以解決的問(wèn)題，使機(jī)關(guān)事務(wù)工作真正走上規(guī)范化、法制化軌道。二是要提升制度層級(jí)。新中國(guó)成立以來(lái)，全國(guó)機(jī)關(guān)事務(wù)部門(mén)制定了一些制度辦法，但只局限在規(guī)范性文件和內(nèi)部制度辦法層面，沒(méi)有行政法規(guī)，更沒(méi)有法律。由于思想認(rèn)識(shí)、管理體制、行為習(xí)慣、歷史傳統(tǒng)等方面的原因，這些制度辦法既不夠完善，也不夠完整；不僅存在法制建設(shè)的空白，更主要的是層級(jí)低、權(quán)威性不夠、執(zhí)行力不強(qiáng)。實(shí)際工作中，由于這些制度辦法位階低，適用范圍窄，缺乏強(qiáng)制力和行政執(zhí)法手段，導(dǎo)致權(quán)威性不夠，管理效力低，執(zhí)行效果差。制定《條例》，就是要進(jìn)一步提高機(jī)關(guān)事務(wù)制度的效力層級(jí)，進(jìn)一步擴(kuò)大制度的覆蓋面，進(jìn)一步強(qiáng)化制度的執(zhí)行力。三是要完善制度框架。當(dāng)前機(jī)關(guān)事務(wù)領(lǐng)域還存在不少制度建設(shè)的空白，有些事項(xiàng)無(wú)章可循、無(wú)法可依，有些事項(xiàng)雖有章可循，但卻有章難依，特別是隨著形勢(shì)的發(fā)展，一些新的管理領(lǐng)域，急需通過(guò)制度加以明確和規(guī)范。比如，國(guó)內(nèi)公務(wù)接待實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)和細(xì)則，節(jié)約型政府機(jī)關(guān)建設(shè)實(shí)施辦法，政府機(jī)關(guān)預(yù)算和成本控制方法，后勤服務(wù)市場(chǎng)建設(shè)和監(jiān)管辦法等等。因此，《條例》的出臺(tái)，是完善現(xiàn)有制度辦法的第一步，也是構(gòu)筑機(jī)關(guān)事務(wù)工作制度體系的關(guān)鍵一步。四是要推動(dòng)制度創(chuàng)新。新的制度設(shè)計(jì)是《條例》創(chuàng)新性的重要表現(xiàn)。總體上說(shuō)，通過(guò)《條例》我們要確立新的統(tǒng)一管理、保障和服務(wù)制度，要建立科學(xué)規(guī)范、系統(tǒng)完善的制

度體系，使機(jī)關(guān)事務(wù)工作實(shí)現(xiàn)新的歷史跨越。具體而言，《條例》的行文，要重點(diǎn)突出這樣幾項(xiàng)新制度的內(nèi)容，這就是：體制上的集中統(tǒng)一管理制度，經(jīng)費(fèi)上的實(shí)物定額預(yù)算制度，通用資產(chǎn)上的租用和統(tǒng)一調(diào)劑制度，以及職工的保障性住房制度，工作的績(jī)效評(píng)價(jià)制度，行政行為的法律責(zé)任制度等等。要通過(guò)這樣一些制度創(chuàng)新，使機(jī)關(guān)事務(wù)部門(mén)在建設(shè)節(jié)約型、服務(wù)型和效能型政府機(jī)關(guān)中發(fā)揮更大的作用。

九、監(jiān)督制約模式。機(jī)關(guān)事務(wù)領(lǐng)域的行政監(jiān)督制約，主要指在機(jī)關(guān)事務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部上下

級(jí)機(jī)關(guān)之間，機(jī)關(guān)事務(wù)管理機(jī)構(gòu)在其職權(quán)范圍內(nèi)對(duì)其他部門(mén)，專(zhuān)門(mén)行政監(jiān)督機(jī)關(guān)對(duì)其有權(quán)管轄的其他部門(mén)和機(jī)關(guān)事務(wù)管理機(jī)構(gòu)之間依法實(shí)施的監(jiān)督和制約。這種監(jiān)督制約表現(xiàn)為兩個(gè)方面，一方面是系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督，即機(jī)關(guān)事務(wù)系統(tǒng)的層級(jí)監(jiān)督和層級(jí)制約；一方面表現(xiàn)為系統(tǒng)外部監(jiān)督，即國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、財(cái)政機(jī)關(guān)、審計(jì)機(jī)關(guān)以及紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)等的監(jiān)督和制約。由于現(xiàn)有法律法規(guī)鮮有這方面規(guī)定，《條例》應(yīng)該從現(xiàn)實(shí)出發(fā)，重點(diǎn)解決三方面問(wèn)題。一是明確系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督制約關(guān)系。行政機(jī)關(guān)之間的關(guān)系，主要表現(xiàn)為領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系、指導(dǎo)關(guān)系和公務(wù)協(xié)助關(guān)系。領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系中，上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)有命令、指揮和監(jiān)督的權(quán)力；指導(dǎo)關(guān)系中，上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)只有業(yè)務(wù)上的指導(dǎo)和監(jiān)督權(quán)，沒(méi)有對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)的直接命令、指揮權(quán)。而公務(wù)協(xié)助關(guān)系，一般發(fā)生在沒(méi)有隸屬關(guān)系的行政機(jī)關(guān)之間。[4]我們認(rèn)為，《條例》的出臺(tái)，應(yīng)當(dāng)建立起上下層級(jí)機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門(mén)的新型行政指導(dǎo)關(guān)系，同時(shí)還要強(qiáng)化、提升對(duì)本級(jí)各機(jī)關(guān)事務(wù)工作部門(mén)的行業(yè)指導(dǎo)關(guān)系，只有這種上下層級(jí)的指導(dǎo)關(guān)系的架構(gòu)，才能實(shí)現(xiàn)內(nèi)部的良好監(jiān)督，以確保機(jī)關(guān)事務(wù)工作的體制統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一和資源統(tǒng)籌。二是確立適當(dāng)?shù)谋O(jiān)督制約方式。行政法制監(jiān)督可分為權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督、司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督和政府內(nèi)部監(jiān)督三種類(lèi)型。這里指的是政府內(nèi)部的一般行政監(jiān)督，即上下級(jí)機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門(mén)之間基于層級(jí)關(guān)系的監(jiān)督、機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門(mén)對(duì)同級(jí)各部門(mén)有關(guān)工作的監(jiān)督，其方式有：報(bào)告工作、備案審查、行政復(fù)議、執(zhí)法監(jiān)督檢查、審查批準(zhǔn)以及考核獎(jiǎng)懲等。這里要特別強(qiáng)調(diào)執(zhí)法監(jiān)督檢查。我們認(rèn)

為，經(jīng)《條例》授權(quán)，機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門(mén)應(yīng)該享有行政執(zhí)法權(quán)，上級(jí)機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門(mén)依法對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門(mén)的行政執(zhí)法情況進(jìn)行監(jiān)督，本級(jí)機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門(mén)對(duì)各部門(mén)機(jī)關(guān)事務(wù)工作的監(jiān)督，以及對(duì)行政相對(duì)人守法情況的監(jiān)督，只有這樣，才能建立剛性的防止違法和不當(dāng)機(jī)關(guān)事務(wù)行政行為的糾錯(cuò)機(jī)制。三是落實(shí)系統(tǒng)外部監(jiān)督制約責(zé)任。要構(gòu)筑完整的監(jiān)督制約機(jī)制，必須落實(shí)系統(tǒng)外部監(jiān)督制約的主體，明確監(jiān)督制約的責(zé)任，重點(diǎn)要發(fā)揮這樣幾個(gè)方面的作用：行政監(jiān)察的作用，即由專(zhuān)司監(jiān)察職能的機(jī)關(guān)對(duì)機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門(mén)及其工作人員以及其他涉及機(jī)關(guān)事務(wù)管理領(lǐng)域的部門(mén)和人員進(jìn)行監(jiān)視、糾察、糾舉和懲戒；行政審計(jì)的作用，即國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)依法對(duì)各級(jí)機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門(mén)和各單位機(jī)關(guān)事務(wù)工作部門(mén)的財(cái)務(wù)收支狀況進(jìn)行審核，對(duì)行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員執(zhí)行國(guó)家財(cái)政紀(jì)律的情況實(shí)施法律監(jiān)督；權(quán)力機(jī)關(guān)以及司法機(jī)關(guān)的作用，通過(guò)聽(tīng)取報(bào)告、審查預(yù)決算、質(zhì)詢質(zhì)問(wèn)、視察調(diào)查、提出建議批評(píng)和意見(jiàn)、處理申訴和控告以及檢察機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)的司法介入等途徑，對(duì)機(jī)關(guān)事務(wù)部門(mén)及其工作人員實(shí)施全方位監(jiān)督監(jiān)察。

十、行政法律責(zé)任。長(zhǎng)期以來(lái)，對(duì)違反機(jī)關(guān)事務(wù)管理法規(guī)的部門(mén)和人員如何處理，一

直是個(gè)老大難問(wèn)題。《條例》應(yīng)該對(duì)此問(wèn)題有清楚的表述，這是確�！稐l例》權(quán)威性和執(zhí)行力的重要依據(jù)。長(zhǎng)期以來(lái)，由于機(jī)關(guān)事務(wù)領(lǐng)域法制建設(shè)滯后，法律責(zé)任體系不完善，造成管理約束軟化等問(wèn)題，制約了機(jī)關(guān)事務(wù)工作健康有序發(fā)展。因此，《條例》必須進(jìn)一步明確機(jī)關(guān)事務(wù)工作的法律行為責(zé)任，特別是其中的行政違法責(zé)任，只有這樣，才能徹底扭轉(zhuǎn)當(dāng)前工作中出現(xiàn)的違法不糾和違法難糾等被動(dòng)局面，使機(jī)關(guān)事務(wù)工作步入正常發(fā)展軌道。眾所周知，每個(gè)行政主體都有一定的權(quán)利，包括規(guī)范創(chuàng)制權(quán)、行政命令權(quán)、行政處理決定權(quán)、行政檢查權(quán)、行政獎(jiǎng)勵(lì)權(quán)、行政制裁權(quán)等，而行政管理相對(duì)人則主要有執(zhí)行法律、依法行使職權(quán)、履行法定職責(zé)、遵守法定程序、糾正違法與不當(dāng)、對(duì)侵權(quán)損害予以賠償或補(bǔ)償?shù)攘x務(wù)。[5]50多年機(jī)關(guān)事務(wù)工作實(shí)踐表明，政府內(nèi)部行政管理行為必須借助外部行政行為的監(jiān)督制約模

式，建立剛性的處理處分機(jī)制，完善剛性的監(jiān)督管理手段，才能把機(jī)關(guān)事務(wù)管住、管好、管到位，達(dá)到保障機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)、降低行政成本、提高保障效益的目標(biāo)。我們認(rèn)為，明確機(jī)關(guān)事務(wù)管理的法律行為責(zé)任，第一，要明確行政法律責(zé)任的認(rèn)定主體。在機(jī)關(guān)事務(wù)工作中，難免會(huì)發(fā)生行政失職、行政越權(quán)、濫用職權(quán)以及程序違法、行政侵權(quán)等問(wèn)題，產(chǎn)生一定的法律責(zé)任，于是就有責(zé)任認(rèn)定主體的問(wèn)題，《條例》明確責(zé)任認(rèn)定主體，是實(shí)現(xiàn)法制化保障的關(guān)鍵步驟。一般認(rèn)為，國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和人民法院是行政責(zé)任的認(rèn)定主體，各級(jí)機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門(mén)是當(dāng)然的責(zé)任認(rèn)定主體。其審查對(duì)象是行政行為主體、權(quán)限、內(nèi)容以及程序是否合法，其責(zé)任認(rèn)定方式有：（1）上級(jí)機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門(mén)通過(guò)監(jiān)督檢查，發(fā)現(xiàn)下級(jí)行政主體有違法違規(guī)行為的，以撤銷(xiāo)、改變或責(zé)令撤銷(xiāo)、改變等方式，強(qiáng)制違法主體承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任；（2）上級(jí)機(jī)關(guān)事務(wù)行政復(fù)議機(jī)關(guān)接受公民、法人和其他組織的復(fù)議申請(qǐng)，通過(guò)裁決行政爭(zhēng)議方式追究行政違法行為人的責(zé)任；（3）機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門(mén)根據(jù)具體實(shí)施違法行為的公務(wù)人員的主觀過(guò)錯(cuò)追究其行政責(zé)任。第二，要確定行政法律責(zé)任的種類(lèi)和認(rèn)定方式。一般認(rèn)為，外部行政行為是行政主體在管理社會(huì)公共事務(wù)過(guò)程中，作出的具有法律效力的行為；內(nèi)部行政行為是行政主體對(duì)隸屬于自身的組織或個(gè)人作出的具有法律效力的行為。我們認(rèn)為，大部分機(jī)關(guān)事務(wù)管理行為是內(nèi)部行政行為，但有些機(jī)關(guān)事務(wù)管理行為則具有外部行政行為的特征，如組織實(shí)施政府集中采購(gòu)中對(duì)招投標(biāo)行為和供應(yīng)商的管理等。因此，只能說(shuō)機(jī)關(guān)事務(wù)管理行為主要屬于內(nèi)部行政行為，但不全是內(nèi)部行政行為。有學(xué)者結(jié)論說(shuō)，管理機(jī)關(guān)內(nèi)部事項(xiàng)的部門(mén)既是外部行政主體，又是內(nèi)部行政主體[6]。從這一判斷出發(fā)，在確認(rèn)機(jī)關(guān)事務(wù)行為的法律責(zé)任時(shí)，可以借用外部行政行為的責(zé)任方式來(lái)確定其法律責(zé)任，可以綜合運(yùn)用行政合同、行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制等方式來(lái)確立機(jī)關(guān)事務(wù)行為的法律責(zé)任。比如，可以通過(guò)行政合同，以混合契約（合同雙方當(dāng)事人的合意程度高，行政權(quán)利影響相對(duì)較小，比較接近民事合同，如政府采購(gòu)合同、土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同）、純粹契約（具有完全意義的行政合

同）和假契約（具有協(xié)議性質(zhì)，但不是完全意義上的合同，如行政機(jī)關(guān)內(nèi)部簽定的執(zhí)法責(zé)任書(shū)以及行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人簽定的各類(lèi)責(zé)任書(shū)）的方式明確其法律責(zé)任[7]�？梢詤⒄招姓�許可法的要求，在《條例》中明確許可與非許可的種類(lèi)、標(biāo)準(zhǔn)、要求、條件和程序，廓清許可與非許可的法律行為責(zé)任以及法律救濟(jì)途徑�？梢酝ㄟ^(guò)行政處罰，明確機(jī)關(guān)事務(wù)領(lǐng)域行政處罰的種類(lèi)、使用范圍和條件、程序，準(zhǔn)確判斷在何種情況下可以使用申誡罰、財(cái)產(chǎn)罰和行為罰�？梢酝ㄟ^(guò)行政強(qiáng)制，明確在何種條件下實(shí)施對(duì)財(cái)產(chǎn)的強(qiáng)制、對(duì)行為的強(qiáng)制和依托司法機(jī)關(guān)對(duì)人身的強(qiáng)制，明確其方式、程序和要求，使機(jī)關(guān)事務(wù)管理建立起剛性的約束機(jī)制。第三，要落實(shí)行政法律責(zé)任的承擔(dān)方式。對(duì)于違反機(jī)關(guān)事務(wù)管理法律法規(guī)的，行政主體承擔(dān)行政法律責(zé)任的方式主要有：通報(bào)批評(píng)，賠禮道歉、承認(rèn)錯(cuò)誤，恢復(fù)名譽(yù)、消除影響，返還權(quán)益、恢復(fù)原狀，停止違法行為，履行職務(wù)，撤消違法行政行為，糾正不當(dāng)行政行為以及行政賠償?shù)�。而�?duì)于行政公務(wù)人員而言，其承擔(dān)責(zé)任的方式則主要有行政處分，賠償損失，沒(méi)收、追繳或者退賠違法所得等等。我們認(rèn)為，要通過(guò)《條例》，明確這些法律責(zé)任的承擔(dān)方式及其行政復(fù)議、行政訴訟等救濟(jì)途徑，特別要積極嘗試通過(guò)行政訴訟等方式解決行政爭(zhēng)議，而不限于內(nèi)部行政行為的一般性批評(píng)與處理，使機(jī)關(guān)事務(wù)工作的行政法律責(zé)任真正落到實(shí)處。

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